EU-Beschlüsse formell unzureichend – Meta und Tiktok müssen trotzdem zahlen

Gericht der Europäischen Union

Urteil vom 10.09.2025

Az.: T-55/24

„ Digitale Dienste – Verordnung (EU) 2022/2065 – Beschluss der Kommission zur Festlegung der Höhe der Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 – Art. 43 Abs. 3 bis 5 der Verordnung 2022/2065 – Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung (EU) 2023/1127 – Methode zur Berechnung der durchschnittlichen monatlichen Zahl aktiver Nutzer – Zeitliche Abstufung der Wirkungen einer Nichtigerklärung “

In der Rechtssache T‑55/24,

Meta Platforms Ireland Ltd mit Sitz in Dublin (Irland), vertreten durch Rechtsanwalt A. Komninos, Rechtsanwältin G. Forwood sowie Rechtsanwälte I. Sarmas und H. Gafsen,

Klägerin,

gegen

Europäische Kommission, vertreten durch O. Gariazzo, P.‑J. Loewenthal und L. Armati als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Mastroianni (Berichterstatter), der Richterin M. Brkan sowie der Richter I. Gâlea, T. Tóth und W. Valasidis,

Kanzler: S. Spyropoulos, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

auf die mündliche Verhandlung vom 11. Juni 2025

folgendes

Urteil

1        Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, die Meta Platforms Ireland Ltd, die Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses C(2023) 8176 final der Kommission vom 27. November 2023 zur Festlegung der Höhe der auf Facebook und Instagram anwendbaren Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

 Vorgeschichte des Rechtsstreits

2        Die Klägerin ist eine Gesellschaft irischen Rechts, eine Tochtergesellschaft des US-amerikanischen Unternehmens Meta Platforms Inc., die als Anbieterin der Facebook- und Instagram-Dienste in der Europäischen Union identifiziert wurde.

3        Gemäß Art. 43 Abs. 1 bis 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG (Gesetz über digitale Dienste) (ABl. 2022, L 277, S. 1, Digital Services Act, im Folgenden: DSA) erhebt die Europäische Kommission von den Anbietern sehr großer Online-Plattformen (im Folgenden: SGP) und sehr großer Online-Suchmaschinen (im Folgenden: SGS), die gemäß Art. 33 dieser Verordnung als solche benannt wurden, eine jährliche, im Wege eines Durchführungsrechtsakts festgelegte Aufsichtsgebühr für jeden ihrer auf diese Weise benannten Dienste, um die geschätzten Kosten zu decken, die der Kommission im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA entstehen. Gemäß Art. 43 Abs. 4 DSA legt die Kommission diese Gebühr unter Anwendung der Methodik fest, die sie in einem delegierten Rechtsakt unter Beachtung der in Art. 43 Abs. 5 DSA vorgesehenen Grundsätze festgelegt hat.

4        Zu diesem Zweck erließ die Kommission am 2. März 2023 die Delegierte Verordnung (EU) 2023/1127 zur Ergänzung der Verordnung 2022/2065 durch detaillierte Methoden und Verfahren für die durch die Kommission von Anbietern sehr großer Online-Plattformen und sehr großer Online-Suchmaschinen zu erhebenden Aufsichtsgebühren (ABl. 2023, L 149, S. 16).

5        Am 25. April 2023 erließ die Kommission den Beschluss C(2023) 2756 final und den Beschluss C(2023) 2734 final, mit dem Facebook bzw. Instagram gemäß Art. 33 Abs. 4 DSA als SGP benannt wurden.

6        Am 28. April 2023 wurden diese Beschlüsse der Klägerin – als Hauptniederlassung des Anbieters von Facebook und Instagram in der Union – zugestellt. Eine Kopie jedes Beschlusses wurde Meta Platforms übersandt, der Gesellschaft, die die Gruppe von Rechtsträgern kontrolliert, zu der die Klägerin gehört.

7        Am 27. September 2023 teilte die Kommission der Klägerin gemäß Art. 6 Abs. 3 der Delegierten Verordnung 2023/1127 die vorläufig festgelegte Höhe der jährlichen Aufsichtsgebühr für Facebook und Instagram mit. Eine Kopie wurde auch an Meta Platforms übersandt. Am 13. Oktober 2023 nahm die Klägerin der Kommission gegenüber Stellung.

8        Am 27. November 2023 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss zur Festlegung der Höhe der auf Facebook und Instagram anwendbaren jährlichen Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023. Der entsprechende Betrag wurde gemäß Art. 43 Abs. 3 Unterabs. 2 DSA nach der Methodik und den Verfahren festgelegt, die in der Delegierten Verordnung 2023/1127, insbesondere in deren Art. 5, definiert sind. Zur Festlegung dieses Betrags zog die Kommission u. a. zwei Drittanbieter, SensorTower und Similarweb, hinzu und wandte eine gemeinsame Methodik für alle SGP und SGS an, die sie dem angefochtenen Beschluss als Anhang beifügte, um die durchschnittliche monatliche Zahl aktiver Nutzer in der Union (im Folgenden: durchschnittliche Nutzerzahl) der benannten Dienste zu berechnen und die jährliche Aufsichtsgebühr gemäß den in Art. 43 DSA genannten Grundsätzen unter diesen Diensten aufzuteilen. Eine Kopie dieses Beschlusses wurde Meta Platforms ebenfalls übersandt.

 Anträge der Parteien

9        Die Klägerin beantragt,

–        den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;

–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

10      Die Kommission beantragt,

–        die Klage abzuweisen;

–        hilfsweise, für den Fall der Nichtigerklärung von Art. 5 Abs. 2 oder 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder des angefochtenen Beschlusses, die Wirkungen dieser Verordnung oder dieses Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis sie die zur Behebung der festgestellten Mängel erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat;

–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

 Rechtliche Würdigung

11      Die Klägerin stützt ihre Klage auf sechs Klagegründe, von denen die ersten beiden auf einer Einrede der Rechtswidrigkeit beruhen, und zwar von Art. 5 Abs. 2 Satz 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 wegen Verstoßes gegen Art. 290 AEUV und gegen Art. 43 Abs. 4 und 5 DSA sowie von Art. 5 Abs. 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 wegen Verstoßes gegen Art. 290 Abs. 1 AEUV, gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA und gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung. Mit dem dritten Klagegrund wird eine Verletzung des Anspruchs der Klägerin auf rechtliches Gehör nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in Bezug auf die Bestimmung der „Restbeträge“ und die Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl gerügt. Der vierte Klagegrund betrifft einen Begründungsmangel in Bezug auf die Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl und der „Restbeträge“. Mit dem fünften Klagegrund wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl fehlerhaft und rechtswidrig sei, da die Kommission die ihr übertragene Befugnis durch individuelle Durchführungsrechtsakte ausgeübt habe. Mit dem sechsten Klagegrund schließlich wird gerügt, die Festlegung der Aufsichtsgebühr der Klägerin sei fehlerhaft, da sie gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA verstoße.

12      Das Gericht wird zunächst den fünften Klagegrund prüfen.

 Zum fünften Klagegrund, mit dem im Wesentlichen geltend gemacht wird, dass die Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl fehlerhaft und rechtswidrig sei, da die Kommission die ihr übertragene Befugnis durch individuelle Durchführungsrechtsakte ausgeübt habe

13      Mit diesem Klagegrund macht die Klägerin geltend, der angefochtene Beschluss sei fehlerhaft und verstoße gegen Art. 290 Abs. 1 und Art. 291 Abs. 2 AEUV, gegen Art. 33 Abs. 3, Art. 43 Abs. 4 und Art. 87 DSA sowie gegen Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127, da er über sein Ziel – Erlass eines Durchführungsrechtsakts zur Festlegung der Höhe der Gebühr – hinausgehe, indem er eine neue gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festlege und den DSA in nicht hinnehmbarer Weise ergänze.

14      Als Erstes wirft die Klägerin der Kommission vor, die Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl in den Anhängen jedes Durchführungsrechtsakts und nicht, wie in Art. 33 Abs. 3 DSA vorgesehen, im Wege eines delegierten Rechtsakts festgelegt zu haben, ohne den die Kommission die von den Anbietern selbst gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten hätte verwenden können, anstatt eine gemeinsame Methodik festzulegen. Angesichts der Bedeutung der Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl für die Bestimmung der Aufsichtsgebühr hätte die Kommission nämlich, wenn sie sie „im Detail“ habe festlegen wollen, ohne auf einen delegierten Rechtsakt nach Art. 33 Abs. 3 DSA zurückzugreifen, die Methode in die Delegierte Verordnung 2023/1127 aufnehmen müssen, statt sie den an alle Anbieter gerichteten Durchführungsrechtsakten – wie dem angefochtenen Beschluss – beizufügen.

15      Als Zweites macht die Klägerin geltend, diese Berechnungsmethode verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere habe die Kommission drei Bedeutungen der durchschnittlichen Nutzerzahl zugrunde gelegt und sie unterschiedlich angewandt, je nachdem, ob die durchschnittliche Nutzerzahl für Transparenzzwecke (gemäß Art. 24 DSA), für die Benennung von Diensten als SGP oder SGS (gemäß Art. 33 DSA) oder für die Festlegung der Höhe der Aufsichtsgebühr eines bestimmten Anbieters (gemäß Art. 43 DSA) verwendet werde. Somit führe die dem angefochtenen Beschluss beigefügte gemeinsame Methodik zu durchschnittlichen Nutzerzahlen, die sich erheblich von denen unterschieden, die von der Klägerin gemeldet worden seien. Nach Ansicht der Klägerin hätte die Kommission, selbst unterstellt, dass es eines gemeinsamen Ansatzes bedurft hätte, um Unterschiede bei der Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zu vermeiden, eine gemeinsame Methodik im Wege eines gesonderten delegierten Rechtsakts gemäß Art. 33 Abs. 3 DSA oder, alternativ, in der Delegierten Verordnung 2023/1127 gemäß Art. 43 Abs. 4 DSA festlegen können, was es den Anbietern ermöglicht hätte, diese Methodik bei der Berechnung ihrer eigenen durchschnittlichen Nutzerzahl anzuwenden. Folglich könne die Kommission diesen Bestimmungen nicht die praktische Wirksamkeit nehmen, indem sie Durchführungsrechtsakte erlasse, die die Aufgabe, die der Gesetzgeber den delegierten Rechtsakten übertragen habe, aushöhlten.

16      Die Kommission macht zum einen geltend, dass Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127, soweit er die Methode zur Berechnung des Koeffizienten (U) für die Zwecke der Festlegung der für jeden benannten Dienst geschuldeten Gebühr festlege, Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA ergänze, der nämlich nur verlange, dass die Gebühren im Verhältnis zu den durchschnittlichen Nutzerzahlen der benannten Dienste stünden. Zum anderen ist die Kommission der Ansicht, dass Art. 43 Abs. 4 DSA sie nicht verpflichte, eine gemeinsame Methodik für die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festzulegen. Somit sei diese gemeinsame Methodik nichts anderes als die tatsächliche Entscheidung der Kommission, im Rahmen der drei möglichen Optionen von „anderen [ihr] … vorliegenden Informationen“ auszugehen, wie es ihr nach Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 erlaubt sei. Im Übrigen nehme Art. 33 Abs. 3 DSA nicht auf Art. 43 DSA Bezug, der sich wiederum auch nicht auf Art. 33 DSA beziehe, so dass nicht behauptet werden könne, dass die Kommission die Formalitäten des in Art. 87 DSA vorgesehenen Verfahrens zum Erlass eines delegierten Rechtsakts dadurch umgangen habe, dass sie den Durchführungsrechtsakten die gemeinsame Methodik beigefügt habe.

17      In Bezug auf den geltend gemachten Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entgegnet die Kommission, sie habe sich für eine gemeinsame Methodik für die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl entschieden, gerade um die Transparenz und die Gleichbehandlung der Anbieter bei der Festlegung ihrer Gebühren zu gewährleisten. Zwar habe dies zu einer Näherung bei der Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl geführt, da es ohne Zugang zur Infrastruktur oder zu den internen Daten jedes Anbieters unmöglich gewesen sei, eine detaillierte Zählung vorzunehmen, doch habe sie es für besser gehalten, anhand dieser Methodik die durchschnittliche Nutzerzahl aller benannten Dienste gleicher oder ähnlicher Art zu vergleichen, um angemessene Gebühren festzulegen, anstatt nach einem präzisen absoluten Wert zu suchen. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass sie – um Rechtssicherheit zu gewährleisten – eine gemeinsame Methodik angewandt habe, indem sie sich auf Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 gestützt habe, in dem gerade die Informationsquellen für die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl aufgeführt seien, die auch in Art. 33 Abs. 4 Unterabs. 1 DSA genannt seien. Im Übrigen sei es völlig angemessen gewesen, sich auf verschiedene Datenquellen zu stützen, um zum einen die Dienste als SGP zu benennen und zum anderen die den Anbietern der betreffenden Dienste in Rechnung zu stellenden Gebühren zu bestimmen.

18      Schließlich macht die Kommission geltend, dass, selbst wenn es Ungenauigkeiten bei der Methode geben sollte, die von den dritten und unabhängigen Informationsquellen, auf denen die gemeinsame Methodik beruhe, angewandt worden sei, jede sich daraus möglicherweise ergebende Inkohärenz horizontal für alle benannten Dienste gelte, so dass die verschiedenen Dienste in gleicher Weise betroffen seien, was es ihr erlaube, eine gerechte Aufteilung der Aufsichtskosten zu gewährleisten.

19      Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 33 Abs. 3 DSA, der die Benennung von Online-Plattformen und Online-Suchmaschinen als SGP oder SGS betrifft, „[d]ie Kommission … – nach Anhörung des [Europäischen Gremiums für digitale Dienste] – delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 87 [DSA] erlassen [kann], um für die Zwecke von Absatz 1 des vorliegenden Artikels und von Artikel 24 Absatz 2 [DSA] die Bestimmungen [des DSA] zu ergänzen, indem sie die Methode zur Berechnung der [durchschnittlichen Nutzerzahl] ergänzt und sicherstellt, dass die Methode den Markt- und Technologieentwicklungen Rechnung trägt“.

20      Im Übrigen fasst die Kommission, wenn sie einen Beschluss zur Benennung einer SGP oder SGS erlässt, nach Art. 33 Abs. 4 Unterabs. 1 letzter Satz DSA „ihren Beschluss auf der Grundlage der vom Anbieter der Online-Plattform oder der Online-Suchmaschine gemeldeten Daten gemäß Artikel 24 Absatz 2 [DSA] oder der gemäß Artikel 24 Absatz 3 [DSA] verlangten Informationen oder etwaiger anderer [ihr] zur Verfügung stehender Informationen“.

21      Außerdem sieht Art. 43 Abs. 3 bis 5 DSA in Bezug auf die Festlegung der Aufsichtsgebühr Folgendes vor:

„(3)      Anbietern [von SGP] und [SGS] wird jährlich eine Aufsichtsgebühr für jeden Dienst berechnet, für den sie gemäß Artikel 33 [DSA] benannt wurden.

Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der Höhe der jährlichen Aufsichtsgebühr für jeden Anbieter [von SGP] oder [SGS]. Beim Erlass dieser Durchführungsrechtsakte wendet die Kommission die in dem in Absatz 4 des vorliegenden Artikels genannten delegierten Rechtsakt festgelegte Methodik an und beachtet die in Absatz 5 des vorliegenden Artikels genannten Grundsätze. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 88 [DSA] genannten Beratungsverfahren erlassen.

(4)      Die Kommission erlässt gemäß Artikel 87 [DSA] delegierte Rechtsakte und legt die detaillierte Methodik und entsprechende Verfahren für Folgendes fest:

…

b)      die Festlegung der einzelnen jährlichen Aufsichtsgebühren gemäß Absatz 5 Buchstaben b und c;

…

Beim Erlass dieser delegierten Rechtsakte beachtet die Kommission die in Absatz 5 des vorliegenden Artikels genannten Grundsätze.

(5)      Der Durchführungsrechtsakt gemäß Absatz 3 und der delegierte Rechtsakt gemäß Absatz 4 entsprechen den folgenden Grundsätzen:

…

b)      die jährliche Aufsichtsgebühr steht im Verhältnis zur [durchschnittlichen Nutzerzahl] jeder gemäß Artikel 33 [DSA] benannten [SGP] oder jeder [SGS];

…“

22      Gemäß Art. 87 Abs. 4 DSA konsultiert die Kommission vor dem Erlass eines delegierten Rechtsakts die von den einzelnen Mitgliedstaaten benannten Sachverständigen. Außerdem können das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union nach Art. 87 Abs. 6 DSA vor dem Inkrafttreten eines solchen Rechtsakts Einwände erheben.

23      Schließlich bestimmt Art. 4 Abs. 1 und 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 in Bezug auf die Festlegung des Grundbetrags pro Dienst Folgendes:

„(1)      Für jeden benannten Dienst, der einer Aufsichtsgebühr gemäß Artikel 3 unterliegt, wird der Grundbetrag für das Jahr n als der Anteil an den für das Jahr n+1 geschätzten jährlichen Gesamtkosten gemäß Artikel 2 verhältnismäßig zur [durchschnittlichen Nutzerzahl] des benannten Dienstes gemäß dem in Absatz 2 des vorliegenden Artikels genannten Koeffizienten (U) und unter Berücksichtigung des … Koeffizienten (T) … nach folgender Formel berechnet:

(2)      Der Koeffizient (U) für die Berechnung des Grundbetrags für jeden benannten Dienst hat den in Anhang II festgelegten Wert, der der [durchschnittlichen Nutzerzahl] in Millionen Einheiten entspricht, auf die nächsten Hunderttausend abgerundet.

Die [durchschnittliche Nutzerzahl] jedes benannten Dienstes, anhand der die anwendbaren Koeffizienten gemäß Unterabsatz 1 dieses Absatzes bestimmt werden, entspricht den Daten, die vom Anbieter der Online-Plattform oder der Online-Suchmaschine gemäß Artikel 24 Absatz 2 [DSA] gemeldet wurden, oder den gemäß Artikel 24 Absatz 3 der genannten Verordnung angeforderten Informationen oder anderen der Kommission am 31. August des Jahres n vorliegenden Informationen.

…“

24      Im vorliegenden Fall wird im 31. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass sich die durchschnittliche Nutzerzahl jedes benannten Dienstes, anhand der der Koeffizient (U) für die Festlegung der Aufsichtsgebühr bestimmt werde, aus den vom Diensteanbieter gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten, den gemäß Art. 24 Abs. 3 DSA angeforderten Informationen oder anderen der Kommission vorliegenden Informationen ergeben könne.

25      Sodann heißt es im 32. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, dass in Anbetracht der unterschiedlichen Methoden, der unterschiedlichen Verfügbarkeit öffentlicher Informationen über diese Methoden, der unterschiedlichen Präzisionsgrade und der unterschiedlichen Datenquellen, die von den Anbietern der benannten Dienste zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ihrer Dienste verwendet würden, sowie der von einigen dieser Anbieter geforderten Vertraulichkeit eine gemeinsame Methodik und gemeinsame Datenquellen zugrunde gelegt werden sollten, um den Koeffizienten (U) gemäß Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 in kohärenter Weise auf die verschiedenen benannten Dienste anzuwenden. Auf der Grundlage der gemeinsamen Methodik und der gemeinsamen Datenquellen im Anhang des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission somit die durchschnittliche Nutzerzahl von Facebook und Instagram sowie den entsprechenden Koeffizienten (U) berechnet, die für die Festlegung der Höhe der Aufsichtsgebühr erforderlich waren, die der Klägerin in Rechnung gestellt wurde (vgl. den 33. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

26      Außerdem hat die Kommission im 37. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass es aus mehreren Gründen Schwierigkeiten gebe, die Informationen über die durchschnittlichen Nutzerzahlen der SGP und der SGS sowie über die Methode, auf die sich die Anbieter bei der Berechnung ihrer durchschnittlichen Nutzerzahlen gestützt hätten, zu ermitteln. Unter diesen Umständen sei es der Kommission nicht möglich, innerhalb der in Art. 6 Abs. 3 und 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 vorgesehenen Fristen einen zuverlässigen Vergleich zwischen den gemeldeten durchschnittlichen Nutzerzahlen der verschiedenen benannten Dienste zum Zweck der Festlegung der Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA vorzunehmen. Darüber hinaus sei der Rückgriff auf Drittdatenquellen dadurch gerechtfertigt, dass das Verfahren zur Festlegung der Aufsichtsgebühren im Vergleich zum Verfahren zur Benennung von SGP und SGS einem anderen Zweck diene und anders ausgestaltet sei (vgl. den 37. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

27      Schließlich hat die Kommission auf die im Rahmen des Verfahrens, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, vorgebrachte Rüge der Klägerin, die Kommission habe die gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl nicht in einem delegierten Rechtsakt vorgesehen, u. a. im 40. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses entgegnet, dass Art. 43 Abs. 5 DSA ihr weder eine dahin gehende Verpflichtung im Hinblick auf die Festlegung der Aufsichtsgebühr auferlege noch, mangels eines delegierten Rechtsakts, eine Verpflichtung dahin gehend, ihre Festlegung auf die von den Diensteanbietern gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten zu stützen.

28      Hierzu hat die Kommission außerdem im 41. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass die Ausübung einer Ermächtigung nach Art. 290 AEUV in der Regel eine Ermessensentscheidung sei und sie entscheiden müsse, ob sie ihre Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte ausübe, es sei denn, eine Bestimmung eines Basisrechtsakts erlege ihr eine klare, genaue und unbedingte Verpflichtung auf, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt einen spezifischen delegierten Rechtsakt zu erlassen, was bei der in Art. 33 Abs. 3 DSA vorgesehenen Ermächtigung nicht der Fall sei. Diese Bestimmung sehe nämlich lediglich vor, dass sie befugt sei, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die Bestimmungen des DSA durch die Festlegung der Methode zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zu ergänzen. Abschließend hat die Kommission darauf hingewiesen, dass der Erlass eines delegierten Rechtsakts gemäß Art. 33 Abs. 3 DSA in jedem Fall eine vorherige Anhörung des Europäischen Gremiums für digitale Dienste erfordere, das jedoch nicht vor dem 17. Februar 2024 gebildet worden sei.

29      Das Gericht wird prüfen, ob der DSA den Rückgriff auf eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zulässt, bevor es beurteilt, ob die Kommission im vorliegenden Fall durch die Festlegung einer solchen Methodik im Rahmen eines Durchführungsrechtsakts gegen Art. 43 dieser Verordnung verstoßen hat.

30      Als Erstes ist festzustellen, dass keine Bestimmung des DSA oder der Delegierten Verordnung 2023/1127 die Kommission daran hindert, einer bestimmten Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zu folgen. Außerdem ist mit der Kommission darauf hinzuweisen, dass für die Anwendung von Art. 43 DSA nicht die durchschnittliche Nutzerzahl jedes benannten Dienstes in absoluten Zahlen relevant ist, sondern ihr relativer Wert im Verhältnis zu den anderen benannten Diensten.

31      Im vorliegenden Fall konnte die Kommission berechtigte Zweifel an der Gesamtkohärenz der von den verschiedenen Anbietern angewandten Methoden zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl haben, zumal sie über die Daten einiger von ihnen nicht verfügte.

32      Daraus folgt, dass sie auch im Interesse der Transparenz und der Gleichbehandlung dieser Anbieter berechtigt war, eine gemeinsame Methodik anzuwenden, da nach Art. 43 DSA die Aufsichtskosten im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jedes benannten Dienstes aufzuteilen sind.

33      Da sich im Übrigen aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 ergibt (siehe oben, Rn. 22), dass dieser insofern keine Rangordnung zwischen den drei genannten Informationsquellen vorschreibt, als diese klar als Alternativen dargestellt werden, war die Kommission im vorliegenden Fall nicht verpflichtet, einer von ihnen den Vorzug zu geben oder sie außer Acht zu lassen. Daher hat die Kommission zu Recht beschlossen, von „anderen [ihr] … vorliegenden Informationen“ im Sinne der oben genannten Bestimmung auszugehen.

34      Als Zweites ergibt sich aus der allgemeinen Systematik und den Zielen des DSA, dass der Begriff „durchschnittliche Nutzerzahl“ unabhängig davon, in welchem Kontext und zu welchem Zweck er zur Anwendung gelangt, einheitlich und kohärent zu verstehen ist, was im Übrigen durch den 77. Erwägungsgrund dieser Verordnung bestätigt wird. Wenn es nämlich die Absicht des Gesetzgebers gewesen wäre, unterschiedliche rechtliche Regelungen vorzusehen, je nachdem, ob der Zweck, zu dem die durchschnittliche Nutzerzahl herangezogen wird, in der Benennung eines Dienstes als SGP oder SGS oder in der Festlegung der Aufsichtsgebühr besteht, hätte er dies ausdrücklich, klar und präzise bestimmt.

35      Somit ist die Kommission zwar berechtigt, eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festzulegen, sie kann sich jedoch nicht der Kontrolle des Verfahrens zum Erlass delegierter Rechtsakte, wie es u. a. in Art. 87 Abs. 4 und 6 DSA vorgesehen ist, entziehen, indem sie sich darauf beschränkt, diese gemeinsame Methodik jedem Durchführungsrechtsakt beizufügen.

36      Nach Art. 43 Abs. 4 DSA ist die Kommission nämlich verpflichtet, delegierte Rechtsakte zu erlassen und darin die detaillierte Methodik und entsprechende Verfahren für die Festlegung der einzelnen jährlichen Aufsichtsgebühren jedes Anbieters festzulegen, und nach Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA müssen diese Gebühren im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jeder SGP oder SGS stehen.

37      Darüber hinaus regelt Art. 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 die Modalitäten für die Festlegung des Grundbetrags für jeden Dienst mittels einer Formel, die u. a. den Koeffizienten (U) enthält, dessen Wert der durchschnittlichen Nutzerzahl jedes betroffenen Dienstes entspricht, ohne jedoch eine Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl als solcher zu enthalten.

38      Da die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl für die Festlegung der Aufsichtsgebühr für jeden Dienst gemäß Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA erforderlich ist, hat die Kommission sie auf der Grundlage einer „gemeinsamen Methodik“ berechnet, die sie jedoch dem angefochtenen Beschluss und den an die anderen Anbieter benannter Dienste gerichteten Durchführungsrechtsakten beigefügt hat (vgl. den 32. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

39      Zwar trifft es zu, dass Art. 43 DSA, wie die Kommission geltend macht, im Gegensatz zu Art. 33 Abs. 3 DSA nicht ausdrücklich den Erlass eines delegierten Rechtsakts zur Festlegung der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl vorsieht, doch ist die Kommission nach diesem Artikel verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die jährlichen Aufsichtsgebühren im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jedes benannten Dienstes stehen, und die Methodik und entsprechende Verfahren für ihre Festlegung im Rahmen eines delegierten Rechtsakts und nicht im Rahmen eines Durchführungsrechtsakts festzulegen.

40      Mit anderen Worten ergibt sich aus einer kontextbezogenen und systematischen Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des DSA, dass Art. 43 DSA, auch wenn er sich nicht ausdrücklich auf die in Art. 33 DSA genannte Methode bezieht, einen ausdrücklichen Zusammenhang herstellt zwischen der Methodik zur Festlegung der jährlichen Aufsichtsgebühren, die nur durch den Erlass eines delegierten Rechtsakts festgelegt werden kann, und den durchschnittlichen Nutzerzahlen der benannten Dienste, auf deren Grundlage die Gebühren festzulegen sind.

41      Folglich ist die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl der Festlegung der Aufsichtsgebühr inhärent und als ein wesentlicher und unverzichtbarer Bestandteil dieser Festlegung anzusehen.

42      Als Drittes ist zum Vorbringen der Kommission, Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 sehe genügend Einzelheiten zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl vor, mit der Klägerin festzustellen, dass diese Bestimmung keine Einzelheiten zu dieser Berechnung enthält, die über die im DSA selbst genannten hinausgingen. Obwohl Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 und der letzte Satz von Art. 33 Abs. 4 Unterabs. 1 DSA unterschiedliche Zwecke verfolgen, nämlich die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl für die Festlegung der Gebühren bzw. für die Benennung von SGP oder SGS, ist dabei festzustellen, dass die in diesen beiden Bestimmungen angegebenen Informationsquellen zur Erlangung der durchschnittlichen Nutzerzahl identisch sind.

43      Da, wie oben in Rn. 41 ausgeführt, die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ein wesentlicher und unverzichtbarer Bestandteil der Festlegung der Gebühr ist, führt die in Art. 43 Abs. 4 DSA vorgesehene Verpflichtung der Kommission, in einem delegierten Rechtsakt die „detaillierte“ Methodik und entsprechende Verfahren für die Festlegung der Gebühren festzulegen, implizit, aber zwangsläufig dazu, dass in einem solchen Rechtsakt zumindest hinreichend detaillierte Bestandteile der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festgelegt werden müssen.

44      Jedenfalls verpflichtet Art. 43 Abs. 4 DSA die Kommission im Wesentlichen, den DSA zu präzisieren und dadurch zu konkretisieren, dass sie in einem delegierten Rechtsakt Details ausarbeitet, die vom Gesetzgeber nicht definiert worden sind (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 17. März 2016, Parlament/Kommission, C‑286/14, EU:C:2016:183, Rn. 50). Da sich die Kommission in der Delegierten Verordnung 2023/1127 darauf beschränkt, allgemein drei Informationsquellen anzugeben, nämlich die vom Anbieter gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten, die gemäß Art. 24 Abs. 3 DSA angeforderten Informationen und andere ihr vorliegende Informationen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission Art. 43 Abs. 4 DSA beachtet hat.

45      Im Übrigen hat die Kommission, indem sie sich in der mündlichen Verhandlung darauf beschränkt hat, zu erklären, dass die Aufnahme einer zu detaillierten Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl in einen delegierten Rechtsakt nicht angemessen und eine solche Lösung „kontraproduktiv“ sei, da damit die Gefahr einhergehe, dass die Methodik – insbesondere im Licht neuer Bewertungslösungen – Jahr für Jahr aktualisiert werden müsse, nicht rechtlich hinreichend dargetan, inwiefern die dem angefochtenen Beschluss beigefügte gemeinsame Methodik im Hinblick auf den klaren und genauen Wortlaut von Art. 43 Abs. 4 DSA übermäßig detailliert sei.

46      Im Übrigen widerspricht ein solches Argument auch dem 77. Erwägungsgrund des DSA, wonach, „[d]a sich Marktentwicklungen und technische Entwicklungen auf die Bestimmung der [durchschnittlichen Nutzerzahl] auswirken können, … der Kommission die Befugnis übertragen werden [sollte], die Bestimmungen dieser Verordnung durch den Erlass delegierter Rechtsakte zur Festlegung der Methode zur Bestimmung der aktiven Nutzer des Dienstes einer Online-Plattform oder einer Online-Suchmaschine zu ergänzen“.

47      Sodann kann das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument nicht durchgreifen, mit der Entscheidung, keine detaillierten Informationen in die Delegierte Verordnung 2023/1127 aufzunehmen, werde Bedenken im Zusammenhang mit dem Schutz des Geschäftsgeheimnisses und vertraulicher Daten dritter Unternehmen, die für die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl verwendet worden seien, Rechnung getragen. Zum einen hat die Kommission nämlich nicht dargetan, inwiefern die Vertraulichkeit bestimmter Daten in einem Durchführungsrechtsakt wie dem angefochtenen Beschluss besser geschützt würde als in einem delegierten Rechtsakt. Zum anderen ist festzustellen, dass die vertraulichen Informationen, auf die sich die Kommission bezieht, jedenfalls weder in der Delegierten Verordnung 2023/1127 noch in der dem angefochtenen Beschluss beigefügten gemeinsamen Methodik enthalten sind, so dass dieses Vorbringen zurückzuweisen ist.

48      Da die durchschnittliche Nutzerzahl sowohl ein wesentlicher Bestandteil der Methodik zur Festlegung der Aufsichtsgebühr als auch ein Begriff ist, der im gesamten DSA einheitlich und kohärent zu verstehen ist (siehe oben, Rn. 34), ergibt sich unter diesen Umständen aus Art. 43 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 DSA, dass die Kommission dadurch gegen Art. 43 Abs. 3 bis 5 sowie gegen Art. 87 DSA verstoßen hat, dass sie die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl in einem Durchführungsrechtsakt und nicht in einem delegierten Rechtsakt festgelegt hat.

49      Das weitere Vorbringen der Kommission vermag diese Schlussfolgerung nicht in Frage zu stellen.

50      Erstens kann die dem angefochtenen Beschluss beigefügte gemeinsame Methodik nämlich entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht als bloße mit Gründen versehene Erklärung dazu angesehen werden, auf welche Weise die durchschnittliche Nutzerzahl berechnet wurde, sondern ist – wie schon der Titel des entsprechenden Anhangs belegt – als eine echte detaillierte Berechnungsmethodik zu betrachten.

51      Auch wenn eine solche Methodik, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dazu dienen kann, ihre Argumentation nachzuvollziehen, und sie für alle Anbieter in gleicher Weise herangezogen wird, weist sie doch aufgrund ihres Wortlauts, ihres Inhalts und ihrer Länge die Merkmale eines Dokuments allgemeiner Art auf, das für alle Anbieter gelten soll, und nicht nur die eines bloßen Bestandteils der Begründung des angefochtenen Beschlusses.

52      Zweitens ist festzustellen, dass, da keine Bestimmung des DSA oder der Delegierten Verordnung 2023/1127 eine Ermächtigung der Kommission vorsieht, die Methodik und die Verfahren, die in Art. 43 Abs. 4 DSA genannt werden, durch einen Durchführungsrechtsakt zu ergänzen oder zu konkretisieren, der Umstand, dass dem angefochtenen Beschluss die gemeinsame Methodik beigefügt wurde, auch jeder Rechtsgrundlage entbehrt.

53      Nach alledem ist dem fünften Klagegrund stattzugeben und folglich der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass es erforderlich wäre, die übrigen von der Klägerin vorgebrachten Argumente, Rügen oder Klagegründe zu prüfen und über ihren Antrag auf Erlass prozessleitender Maßnahmen zu entscheiden.

 Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses

54      Die Kommission beantragt für den Fall, dass das Gericht Art. 5 Abs. 2 oder 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären sollte, die Wirkungen dieser Verordnung oder des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis sie die zur Behebung der festgestellten Mängel erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat. Dies sei erforderlich, da sich eine solche Nichtigerklärung auf die Höhe der von den anderen Anbietern benannter Dienste geschuldeten und bereits entrichteten Gebühren für das Jahr 2023 sowie auf die Gesamthöhe der Ressourcen auswirken würde, über die die Kommission verfüge und die sie bereits im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben verwendet habe.

55      Die Klägerin macht geltend, eine zeitliche Beschränkung der Wirkungen einer etwaigen Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses sei nicht allein dadurch gerechtfertigt, dass das zu erlassende Urteil rückwirkend die Erstattung der gezahlten Aufsichtsgebühr bis zum Erlass eines neuen Beschlusses zur Folge hätte. Außerdem wirke sich das zu erlassende Urteil nicht unmittelbar auf die anderen von der Kommission erlassenen Durchführungsrechtsakte aus.

56      Gemäß Art. 264 Abs. 1 AEUV erklärt das Gericht die angefochtene Handlung für nichtig, wenn die Klage begründet ist.

57      Nach Art. 266 Abs. 1 AEUV hat dann das Organ, dem das für nichtig erklärte Handeln zur Last fällt, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.

58      Allerdings kann das Unionsgericht nach Art. 264 Abs. 2 AEUV, falls es dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen der für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind. Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass das Unionsgericht, um von der ihm durch diese Bestimmung eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen, die Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und anderer öffentlicher oder privater Interessen berücksichtigt (vgl. Urteil vom 25. Februar 2021, Kommission/Schweden, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 22. Dezember 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, Rn. 122).

59      Art. 264 Abs. 2 AEUV wird somit insbesondere dahin ausgelegt, dass er es aus Gründen der Rechtssicherheit, aber auch aus Gründen der Vermeidung einer Diskontinuität oder eines Rückschritts in der Umsetzung der von der Union verfolgten oder unterstützten Politiken erlaubt, die Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung während eines angemessenen Zeitraums aufrechtzuerhalten (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 12. Februar 2025, de Volksbank/SRB [Im Voraus erhobene Beiträge für 2018], T‑406/18, EU:T:2025:151, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).

60      Im vorliegenden Fall wurde der angefochtene Beschluss zwar unter Verstoß gegen Art. 43 Abs. 4 DSA erlassen, wie oben aus Rn. 48 hervorgeht, das Gericht hat jedoch keinen Fehler festgestellt, der die Verpflichtung der Klägerin an sich, die Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 zu entrichten, berührt hätte.

61      Unter diesen Umständen könnte die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, ohne die Aufrechterhaltung seiner Wirkungen vorzusehen, bis er durch einen neuen Beschluss ersetzt wird, die Durchführung von Art. 43 DSA beeinträchtigen, der vorsieht, dass die Kommission von den Anbietern von SGP und SGS eine jährliche Aufsichtsgebühr erhebt, deren Gesamtbetrag die Kosten deckt, die der Kommission im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA entstehen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Landesbank Baden-Württemberg und SRB, C‑584/20 P und C‑621/20 P, EU:C:2021:601, Rn. 177). Wäre die Kommission nämlich verpflichtet, den Betrag der Aufsichtsgebühr der Klägerin sowie die Gebührenbeträge anderer Anbieter, wie derjenigen, die eine ähnliche Klage erhoben haben, die gerade auf den Gründen beruht, denen im Rahmen der vorliegenden Klage stattgegeben wurde, mit sofortiger Wirkung zu erstatten, obwohl diese Anbieter grundsätzlich weiterhin zur Zahlung dieser Gebühren verpflichtet sind, bestünde die Gefahr, dass eine solche Erstattung der Kommission die im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA erforderlichen finanziellen Mittel entziehen würde.

62      Im Übrigen ist festzustellen, dass die Kommission in Anbetracht der Gründe, die die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen, nämlich des Umstands, dass sie eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl angewandt hat, indem sie sie den Durchführungsrechtsakten beigefügt hat, nicht in der Lage sein wird, einen neuen Beschluss zu erlassen, mit dem der Klägerin die Zahlung der Aufsichtsgebühr auferlegt wird, ohne zuvor die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl im Wege eines delegierten Rechtsakts festzulegen. Nach Art. 266 Abs. 1 AEUV ist es nämlich Sache der Kommission, aus der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses die notwendigen Konsequenzen zu ziehen und dabei nicht nur den Tenor des vorliegenden Urteils zu berücksichtigen, sondern auch die Gründe, die ihn in dem Sinne tragen, dass sie zur Bestimmung der genauen Bedeutung des Tenors unerlässlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. November 2007, Italien/Kommission, C‑417/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:733, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 14. Juli 2016, Lettland/Kommission, T‑661/14, EU:T:2016:412, Rn. 90). So könnte ein neuer Beschluss zur Festlegung der auf Facebook und Instagram anwendbaren Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 gegebenenfalls erst nach einer Änderung der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder dem Erlass eines neuen delegierten Rechtsakts zur Festlegung der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ergehen, was sich nach aktuellem Stand im Übrigen auch auf die Festlegung der Aufsichtsgebühren in den für das Jahr 2024 erlassenen Durchführungsrechtsakten auswirken könnte.

63      Folglich könnte die Zurückweisung des Antrags auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses die Rechtssicherheit und die ordnungsgemäße Durchführung der Aufsichtsaufgaben beeinträchtigen, die der Kommission im Rahmen des DSA entstehen.

64      Unter diesen Umständen sind die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis die sich aus dem vorliegenden Urteil ergebenden Maßnahmen ergriffen worden sind, und zwar innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem Tag, an dem das vorliegende Urteil rechtskräftig wird, nicht überschreiten darf.

 Kosten

65      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

66      Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1.      Der Durchführungsbeschluss C(2023) 8176 final der Kommission vom 27. November 2023 zur Festlegung der Höhe der auf Facebook und Instagram anwendbaren Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates wird für nichtig erklärt.

2.      Die Wirkungen des Durchführungsbeschlusses C(2023) 8176 werden aufrechterhalten, bis die sich aus dem vorliegenden Urteil ergebenden Maßnahmen ergriffen worden sind, und zwar innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem Tag, an dem das vorliegende Urteil rechtskräftig wird, nicht überschreiten darf.

3.      Die Europäische Kommission trägt die Kosten.

Gericht der Europäischen Union

Urteil vom 10.09.2025

Az.: T-58/24

„ Digitale Dienste – Verordnung (EU) 2022/2065 – Beschluss der Kommission zur Festlegung der Höhe der Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 – Art. 43 Abs. 3 bis 5 der Verordnung 2022/2065 – Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung (EU) 2023/1127 – Methode zur Berechnung der durchschnittlichen monatlichen Zahl aktiver Nutzer – Zeitliche Abstufung der Wirkungen einer Nichtigerklärung “

In der Rechtssache T‑58/24,

TikTok Technology Ltd mit Sitz in Dublin (Irland), vertreten durch Rechtsanwälte E. Batchelor und M. Frese,

Klägerin,

gegen

Europäische Kommission, vertreten durch O. Gariazzo, P.‑J. Loewenthal und L. Armati als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Mastroianni (Berichterstatter), der Richterin M. Brkan sowie der Richter I. Gâlea, T. Tóth und W. Valasidis,

Kanzler: S. Spyropoulos, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

auf die mündliche Verhandlung vom 11. Juni 2025

folgendes

Urteil

1        Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, die TikTok Technology Ltd, die Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses C(2023) 8173 final der Kommission vom 27. November 2023 zur Festlegung der Höhe der auf TikTok anwendbaren Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

 Vorgeschichte des Rechtsstreits

2        Die Klägerin betreibt die Hauptniederlassung des Hostingdiensteanbieters TikTok in der Europäischen Union. Dieser Dienst, der in der Union in seiner aktuellen Version im August 2018 eingeführt wurde, ermöglicht es seinen Nutzern, Videos zu suchen, zu betrachten und zu streamen sowie mit anderen Nutzern zu interagieren, zu kommunizieren und Inhalte zu teilen.

3        Gemäß Art. 43 Abs. 1 bis 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG (Gesetz über digitale Dienste) (ABl. 2022, L 277, S. 1, Digital Services Act, im Folgenden: DSA) erhebt die Europäische Kommission von den Anbietern sehr großer Online-Plattformen (im Folgenden: SGP) und sehr großer Online-Suchmaschinen (im Folgenden: SGS), die gemäß Art. 33 dieser Verordnung als solche benannt wurden, eine jährliche, im Wege eines Durchführungsrechtsakts festgelegte Aufsichtsgebühr für jeden ihrer auf diese Weise benannten Dienste, um die geschätzten Kosten zu decken, die der Kommission im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA entstehen. Gemäß Art. 43 Abs. 4 DSA legt die Kommission diese Gebühr unter Anwendung der Methodik fest, die sie in einem delegierten Rechtsakt unter Beachtung der in Art. 43 Abs. 5 DSA vorgesehenen Grundsätze festgelegt hat.

4        Zu diesem Zweck erließ die Kommission am 2. März 2023 die Delegierte Verordnung (EU) 2023/1127 zur Ergänzung der Verordnung 2022/2065 durch detaillierte Methoden und Verfahren für die durch die Kommission von Anbietern sehr großer Online-Plattformen und sehr großer Online-Suchmaschinen zu erhebenden Aufsichtsgebühren (ABl. 2023, L 149, S. 16).

5        Am 25. April 2023 erließ die Kommission den Beschluss C(2023) 2720 final, mit dem TikTok gemäß Art. 33 Abs. 4 DSA als SGP benannt wurde.

6        Am 26. April 2023 wurde dieser Beschluss der Klägerin – als Betreiberin der Hauptniederlassung des Anbieters von TikTok in der Union – zugestellt. Eine Kopie dieses Beschlusses wurde ByteDance übersandt, der Gesellschaft, die die Gruppe von Rechtsträgern kontrolliert, zu der die Klägerin gehört.

7        Am 29. September 2023 teilte die Kommission der Klägerin gemäß Art. 6 Abs. 3 der Delegierten Verordnung 2023/1127 die vorläufig festgelegte Höhe der jährlichen Aufsichtsgebühr für TikTok mit, wobei auch ByteDance eine Kopie übermittelt wurde. Am 12. Oktober 2023 nahm die Klägerin der Kommission gegenüber Stellung.

8        Am 27. November 2023 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss zur Festlegung der Höhe der auf TikTok anwendbaren jährlichen Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023. Der entsprechende Betrag wurde gemäß Art. 43 Abs. 3 Unterabs. 2 DSA nach der Methodik und den Verfahren festgelegt, die in der Delegierten Verordnung 2023/1127, insbesondere in deren Art. 5, definiert sind. Zur Festlegung dieses Betrags zog die Kommission u. a. zwei Drittanbieter, SensorTower und Similarweb, hinzu und folgte zur Berechnung der durchschnittlichen monatlichen Zahl der aktiven Nutzer benannter Dienste in der Union (im Folgenden: durchschnittliche Nutzerzahl) und zur Aufteilung der jährlichen Aufsichtsgebühr auf diese Dienste gemäß den in Art. 43 DSA verankerten Grundsätzen einer gemeinsamen Methodik für alle SGP und SGS, die sie dem angefochtenen Beschluss als Anhang beifügte. Eine Kopie dieses Beschlusses wurde ByteDance ebenfalls übersandt.

 Anträge der Parteien

9        Die Klägerin beantragt,

–        den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;

–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

10      Die Kommission beantragt,

–        die Klage abzuweisen;

–        hilfsweise, für den Fall der Nichtigerklärung von Art. 5 Abs. 2 oder 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder des angefochtenen Beschlusses, die Wirkungen dieser Verordnung oder dieses Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis sie die zur Behebung der festgestellten Mängel erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat;

–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

 Rechtliche Würdigung

11      Die Klägerin stützt ihre Klage im Wesentlichen auf fünf Klagegründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA und einredeweise die Rechtswidrigkeit von Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 geltend macht, zweitens einen Verstoß gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. c DSA und einredeweise die Rechtswidrigkeit von Art. 5 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127, drittens einen Verstoß gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA und einredeweise die Rechtswidrigkeit von Art. 5 Abs. 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127, viertens einen Verstoß gegen Art. 43 Abs. 2 DSA und einredeweise die Rechtswidrigkeit von Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Delegierten Verordnung 2023/1127 sowie fünftens eine Verletzung des in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Rechts auf rechtliches Gehör und der Begründungspflicht.

 Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA und Einrede der Rechtswidrigkeit von Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127

12      Der erste Klagegrund gliedert sich im Wesentlichen in fünf Teile, mit denen die Klägerin erstens geltend macht, dass der Rückgriff auf die gemeinsame Methodik nicht rechtmäßig gewesen sei, zweitens, dass betreffend die Legaldefinition der durchschnittlichen Nutzerzahl gegen Art. 43 Abs. 5 Buchst. b in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. p DSA verstoßen worden sei, drittens, dass die Plattformen durch die im angefochtenen Beschluss zur Schätzung der durchschnittlichen Nutzerzahl herangezogene Methodik diskriminiert würden, und viertens, dass weder Art. 43 DSA noch Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 eine Rechtsgrundlage dafür enthielten, in einem Durchführungsrechtsakt eine Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festzulegen; fünftens macht sie eine Einrede der Rechtswidrigkeit in Bezug auf Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 geltend.

13      Zunächst sind der erste und der vierte Teil zusammen zu prüfen.

14      Mit dem ersten Teil wirft die Klägerin der Kommission im Wesentlichen vor, die Höhe der Gebühr auf der Grundlage einer Schätzung der durchschnittlichen Nutzerzahl festgelegt zu haben, die nicht im DSA vorgesehen sei, während sie sich zum einen auf die von den Anbietern selbst gemeldeten Zahlen hätte stützen müssen und zum anderen die ihr durch den DSA eingeräumten Befugnisse hätte ausüben können, um zusätzliche Informationen von diesen zu erhalten, sofern ihr diese Zahlen unvollständig oder ungenau erschienen wären.

15      Die Kommission ist ihrerseits der Ansicht, dass nichts im DSA dem entgegengestanden habe, dass sie in dem kurzen Zeitraum, über den sie für den Erlass der Durchführungsrechtsakte zu den Gebühren verfügt habe, aus Gründen der Transparenz, der Gleichbehandlung und der Vertraulichkeit auf ihr zufolge zuverlässige und von zwei unabhängigen Drittanbietern erhobene Daten zurückgegriffen habe.

16      Mit dem vierten Teil macht die Klägerin geltend, die Kommission sei durch keine Rechtsgrundlage ermächtigt, im Wege einer delegierten Verordnung oder eines einfachen Durchführungsrechtsakts wie dem angefochtenen Beschluss eine Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl im Rahmen von Art. 43 DSA festzulegen. Auf diese Weise habe die Kommission versucht, den DSA neu zu schreiben, die Verfahren zum Erlass delegierter Rechtsakte zu umgehen und eine zweite parallele Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zu schaffen, die zu einer Zahl geführt habe, die sich von derjenigen unterscheide, die zur Benennung der Dienste herangezogen worden sei (Art. 24 Abs. 2 DSA).

17      Um die Kohärenz zwischen der in Art. 24 Abs. 2 und der in Art. 33 DSA genannten durchschnittlichen Nutzerzahl zu wahren, hätte die Kommission dieselbe durchschnittliche Nutzerzahl verwenden müssen, die die Anbieter, deren Dienste benannt worden seien, für die Zwecke der Anwendung von Art. 24 DSA gemeldet hätten.

18      Jedenfalls habe die Kommission Durchführungsrechtsakt und delegierten Rechtsakt vermischt und sei nicht berechtigt gewesen, die in Rede stehende Methodik in einem Durchführungsrechtsakt festzulegen, ohne Art. 33 Abs. 3 und Art. 87 DSA zu beachten. Außerdem habe die Kommission die Delegierte Verordnung 2023/1127 nicht auf der Grundlage von Art. 33 Abs. 3 DSA erlassen und die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl sei nicht in dieser Delegierten Verordnung, sondern im angefochtenen Beschluss enthalten.

19      Schließlich verweise der angefochtene Beschluss, um zu rechtfertigen, dass die Kommission von „anderen [ihr] am 31. August [eines] Jahres … vorliegenden Informationen“ ausgehe, um die durchschnittliche Nutzerzahl zu berechnen, in rechtswidriger Weise auf Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127, da diese Bestimmung keine Grundlage für die Festlegung der im angefochtenen Beschluss gegenständlichen Aufsichtsgebühren darstelle und Art. 43 Abs. 4 DSA die Kommission jedenfalls nicht berechtige, zur Festlegung der Gebühren „neue oder andere Daten zu durchschnittlichen Nutzerzahlen einzuholen“.

20      Die Kommission führt aus, dass das Benennungsverfahren und das Verfahren zur Festlegung der Gebühr rechtlich auseinanderzuhalten seien und unterschiedlichen Zielen dienten. In Art. 43 Abs. 5 DSA finde Art. 24 Abs. 2 DSA keine Erwähnung, sondern nur der Umstand, dass die Gebühr im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl stehen müsse. In diesem Sinne sei der DSA eingehalten worden. Die Kommission sei daher weder nach Art. 43 DSA noch nach Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 verpflichtet, die von den Anbietern gemeldeten durchschnittlichen Nutzerzahlen heranzuziehen, sondern verfüge insoweit über den Wertungsspielraum, auch von „anderen [ihr] … vorliegenden Informationen“ auszugehen.

21      Die dem angefochtenen Beschluss beigefügte Methodik habe allein dazu gedient, die Anbieter über die verwendeten Daten und Informationsquellen zu informieren, was sodann zu einer gemeinsamen Methodik geführt und es der Kommission ermöglicht habe, ihrer Begründungspflicht nachzukommen. Bei dieser Methodik handele es sich daher nicht um eine „Methode zur Berechnung der [durchschnittlichen Nutzerzahl]“ „für die Zwecke von [Artikel 33] Absatz 1 … und von Artikel 24 Absatz 2 [DSA]“ im Sinne von Art. 33 Abs. 3 DSA, sondern lediglich um eine Methodik, mit der beschrieben werde, auf welche Weise die Kommission die ihr im Hinblick auf die durchschnittliche Nutzerzahl vorliegenden Daten verarbeitet und verwendet habe. Sie habe auch nicht gegen Art. 43 DSA verstoßen, sondern sei gezwungen gewesen, „diese Daten auf die eine oder andere Weise zu verarbeiten“, um dem DSA und der Delegierten Verordnung 2023/1127 nachzukommen.

22      Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 33 Abs. 3 DSA, der die Benennung von Online-Plattformen und Online-Suchmaschinen als SGP oder SGS betrifft, „[d]ie Kommission … – nach Anhörung des [Europäischen Gremiums für digitale Dienste] – delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 87 [DSA] erlassen [kann], um für die Zwecke von Absatz 1 des vorliegenden Artikels und von Artikel 24 Absatz 2 [DSA] die Bestimmungen [des DSA] zu ergänzen, indem sie die Methode zur Berechnung der [durchschnittlichen Nutzerzahl] ergänzt und sicherstellt, dass die Methode den Markt- und Technologieentwicklungen Rechnung trägt“.

23      Im Übrigen fasst die Kommission, wenn sie einen Beschluss zur Benennung einer SGP oder SGS erlässt, nach Art. 33 Abs. 4 Unterabs. 1 letzter Satz DSA „ihren Beschluss auf der Grundlage der vom Anbieter der Online-Plattform oder der Online-Suchmaschine gemeldeten Daten gemäß Artikel 24 Absatz 2 [DSA] oder der gemäß Artikel 24 Absatz 3 [DSA] verlangten Informationen oder etwaiger anderer [ihr] zur Verfügung stehender Informationen“.

24      Außerdem sieht Art. 43 Abs. 3 bis 5 DSA in Bezug auf die Festlegung der Aufsichtsgebühr Folgendes vor:

„(3)      Anbietern [von SGP] und [SGS] wird jährlich eine Aufsichtsgebühr für jeden Dienst berechnet, für den sie gemäß Artikel 33 [DSA] benannt wurden.

Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der Höhe der jährlichen Aufsichtsgebühr für jeden Anbieter [von SGP] oder [SGS]. Beim Erlass dieser Durchführungsrechtsakte wendet die Kommission die in dem in Absatz 4 des vorliegenden Artikels genannten delegierten Rechtsakt festgelegte Methodik an und beachtet die in Absatz 5 des vorliegenden Artikels genannten Grundsätze. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 88 [DSA] genannten Beratungsverfahren erlassen.

(4)      Die Kommission erlässt gemäß Artikel 87 [DSA] delegierte Rechtsakte und legt die detaillierte Methodik und entsprechende Verfahren für Folgendes fest:

…

b)      die Festlegung der einzelnen jährlichen Aufsichtsgebühren gemäß Absatz 5 Buchstaben b und c;

…

Beim Erlass dieser delegierten Rechtsakte beachtet die Kommission die in Absatz 5 des vorliegenden Artikels genannten Grundsätze.

(5)      Der Durchführungsrechtsakt gemäß Absatz 3 und der delegierte Rechtsakt gemäß Absatz 4 entsprechen den folgenden Grundsätzen:

…

b)      die jährliche Aufsichtsgebühr steht im Verhältnis zur [durchschnittlichen Nutzerzahl] jeder gemäß Artikel 33 [DSA] benannten [SGP] oder jeder [SGS];

…“

25      Gemäß Art. 87 Abs. 4 DSA konsultiert die Kommission vor dem Erlass eines delegierten Rechtsakts die von den einzelnen Mitgliedstaaten benannten Sachverständigen. Außerdem können das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union nach Art. 87 Abs. 6 DSA vor dem Inkrafttreten eines solchen Rechtsakts Einwände erheben.

26      Schließlich bestimmt Art. 4 Abs. 1 und 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 in Bezug auf die Festlegung des Grundbetrags pro Dienst Folgendes:

„(1)      Für jeden benannten Dienst, der einer Aufsichtsgebühr gemäß Artikel 3 unterliegt, wird der Grundbetrag für das Jahr n als der Anteil an den für das Jahr n+1 geschätzten jährlichen Gesamtkosten gemäß Artikel 2 verhältnismäßig zur [durchschnittlichen Nutzerzahl] des benannten Dienstes gemäß dem in Absatz 2 des vorliegenden Artikels genannten Koeffizienten (U) und unter Berücksichtigung des … Koeffizienten (T) … nach folgender Formel berechnet:

(2)      Der Koeffizient (U) für die Berechnung des Grundbetrags für jeden benannten Dienst hat den in Anhang II festgelegten Wert, der der [durchschnittlichen Nutzerzahl] in Millionen Einheiten entspricht, auf die nächsten Hunderttausend abgerundet.

Die [durchschnittliche Nutzerzahl] jedes benannten Dienstes, anhand der die anwendbaren Koeffizienten gemäß Unterabsatz 1 dieses Absatzes bestimmt werden, entspricht den Daten, die vom Anbieter der Online-Plattform oder der Online-Suchmaschine gemäß Artikel 24 Absatz 2 [DSA] gemeldet wurden, oder den gemäß Artikel 24 Absatz 3 der genannten Verordnung angeforderten Informationen oder anderen der Kommission am 31. August des Jahres n vorliegenden Informationen.

…“

27      Im vorliegenden Fall wird im 31. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass sich die durchschnittliche Nutzerzahl jedes benannten Dienstes, anhand der der Koeffizient (U) für die Festlegung der Aufsichtsgebühr bestimmt werde, aus den vom Diensteanbieter gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten, den gemäß Art. 24 Abs. 3 DSA angeforderten Informationen oder anderen der Kommission vorliegenden Informationen ergeben könne.

28      Sodann heißt es im 32. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, dass in Anbetracht der unterschiedlichen Methoden, der unterschiedlichen Verfügbarkeit öffentlicher Informationen über diese Methoden, der unterschiedlichen Präzisionsgrade und der unterschiedlichen Datenquellen, die von den Anbietern der benannten Dienste zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ihrer Dienste verwendet würden, sowie der von einigen dieser Anbieter geforderten Vertraulichkeit eine gemeinsame Methodik und gemeinsame Datenquellen zugrunde gelegt werden sollten, um den Koeffizienten (U) gemäß Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 in kohärenter Weise auf die verschiedenen benannten Dienste anzuwenden. Auf der Grundlage der gemeinsamen Methodik und der gemeinsamen Datenquellen im Anhang des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission somit die durchschnittliche Nutzerzahl von TikTok sowie den entsprechenden Koeffizienten (U) berechnet, die für die Festlegung der Höhe der Aufsichtsgebühr erforderlich waren, die der Klägerin in Rechnung gestellt wurde (vgl. 33. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

29      Außerdem hat die Kommission im 38. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass es aus mehreren Gründen Schwierigkeiten gebe, die Informationen über die durchschnittlichen Nutzerzahlen der SGP und der SGS sowie über die Methode, auf die sich die Anbieter bei der Berechnung ihrer durchschnittlichen Nutzerzahlen gestützt hätten, zu ermitteln. Unter diesen Umständen sei es der Kommission nicht möglich, innerhalb der in Art. 6 Abs. 3 und 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 vorgesehenen Fristen einen zuverlässigen Vergleich zwischen den gemeldeten durchschnittlichen Nutzerzahlen der verschiedenen benannten Dienste zum Zweck der Festlegung der Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA vorzunehmen. Darüber hinaus sei der Rückgriff auf Drittdatenquellen dadurch gerechtfertigt, dass das Verfahren zur Festlegung der Aufsichtsgebühren im Vergleich zum Verfahren zur Benennung von SGP und SGS einem anderen Zweck diene und anders ausgestaltet sei (vgl. 39. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

30      Schließlich hat die Kommission auf das im Rahmen des Verfahrens, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, vorgebrachte Argument der Klägerin, dass der gemeinsamen Methodik eine Rechtsgrundlage fehle, im 34. Erwägungsgrund dieses Beschlusses entgegnet, dass sie durch Art. 4 Abs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 ermächtigt werde, die durchschnittliche Nutzerzahl zum Zweck der Festlegung der Aufsichtsgebühr auf der Grundlage der von den Anbietern gemeldeten Daten, der von der Kommission oder dem Koordinator für digitale Dienste angeforderten Informationen oder anderer der Kommission vorliegenden Informationen zu ermitteln. Die Kommission bekräftigt also, zu diesem Zweck auf der Grundlage dieser Bestimmung und der am 31. August des laufenden Jahres vorliegenden Informationen eine gemeinsame Methodik ausgearbeitet zu haben, wie im 32. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses dargelegt.

31      Das Gericht wird prüfen, ob der DSA den Rückgriff auf eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zulässt (erster Teil des ersten Klagegrundes), bevor es beurteilt, ob die Kommission im vorliegenden Fall durch die Festlegung einer solchen Methodik im Rahmen eines Durchführungsrechtsakts gegen Art. 43 dieser Verordnung verstoßen hat (vierter Teil des ersten Klagegrundes).

32      Als Erstes ist festzustellen, dass keine Bestimmung des DSA oder der Delegierten Verordnung 2023/1127 die Kommission daran hindert, einer bestimmten Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl zu folgen. Außerdem ist mit der Kommission darauf hinzuweisen, dass für die Anwendung von Art. 43 DSA nicht die durchschnittliche Nutzerzahl jedes benannten Dienstes in absoluten Zahlen relevant ist, sondern ihr relativer Wert im Verhältnis zu den anderen benannten Diensten.

33      Im vorliegenden Fall konnte die Kommission berechtigte Zweifel an der Gesamtkohärenz der von den verschiedenen Anbietern angewandten Methoden zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl haben, zumal sie über die Daten einiger von ihnen nicht verfügte.

34      Daraus folgt, dass sie auch im Interesse der Transparenz und der Gleichbehandlung dieser Anbieter berechtigt war, eine gemeinsame Methodik anzuwenden, da nach Art. 43 DSA die Aufsichtskosten im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jedes benannten Dienstes aufzuteilen sind, so dass der erste Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen ist.

35      Da sich im Übrigen aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 ergibt (siehe oben, Rn. 26), dass dieser insofern keine Rangordnung zwischen den drei genannten Informationsquellen vorschreibt, als diese klar als Alternativen dargestellt werden, war die Kommission im vorliegenden Fall nicht verpflichtet, einer von ihnen den Vorzug zu geben oder sie außer Acht zu lassen. Daher hat die Kommission zu Recht beschlossen, von „anderen [ihr] … vorliegenden Informationen“ im Sinne der oben genannten Bestimmung auszugehen.

36      Als Zweites ergibt sich aus der allgemeinen Systematik und den Zielen des DSA, dass der Begriff „durchschnittliche Nutzerzahl“ unabhängig davon, in welchem Kontext und zu welchem Zweck er zur Anwendung gelangt, einheitlich und kohärent zu verstehen ist, was im Übrigen durch den 77. Erwägungsgrund dieser Verordnung bestätigt wird. Wenn es nämlich die Absicht des Gesetzgebers gewesen wäre, unterschiedliche rechtliche Regelungen vorzusehen, je nachdem, ob der Zweck, zu dem die durchschnittliche Nutzerzahl herangezogen wird, in der Benennung eines Dienstes als SGP oder SGS oder in der Festlegung der Aufsichtsgebühr besteht, hätte er dies ausdrücklich, klar und präzise bestimmt.

37      Somit ist die Kommission zwar berechtigt, eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festzulegen, sie kann sich jedoch nicht der Kontrolle des Verfahrens zum Erlass delegierter Rechtsakte, wie es u. a. in Art. 87 Abs. 4 und 6 DSA vorgesehen ist, entziehen, indem sie sich darauf beschränkt, diese gemeinsame Methodik jedem Durchführungsrechtsakt beizufügen.

38      Nach Art. 43 Abs. 4 DSA ist die Kommission nämlich verpflichtet, delegierte Rechtsakte zu erlassen und darin die detaillierte Methodik und entsprechende Verfahren für die Festlegung der einzelnen jährlichen Aufsichtsgebühren jedes Anbieters festzulegen, und nach Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA müssen diese Gebühren im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jeder SGP oder SGS stehen.

39      Darüber hinaus regelt Art. 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 die Modalitäten für die Festlegung des Grundbetrags für jeden Dienst mittels einer Formel, die u. a. den Koeffizienten (U) enthält, dessen Wert der durchschnittlichen Nutzerzahl jedes betroffenen Dienstes entspricht, ohne jedoch eine Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl als solcher zu enthalten.

40      Da die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl für die Festlegung der Aufsichtsgebühr für jeden Dienst gemäß Art. 43 Abs. 5 Buchst. b DSA erforderlich ist, hat die Kommission sie auf der Grundlage einer „gemeinsamen Methodik“ berechnet, die sie jedoch dem angefochtenen Beschluss und den an die anderen Anbieter benannter Dienste gerichteten Durchführungsrechtsakten beigefügt hat (vgl. 32. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

41      Zwar trifft es zu, dass Art. 43 DSA, wie die Kommission geltend macht, im Gegensatz zu Art. 33 Abs. 3 DSA nicht ausdrücklich den Erlass eines delegierten Rechtsakts zur Festlegung der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl vorsieht, doch ist die Kommission nach diesem Artikel verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die jährlichen Aufsichtsgebühren im Verhältnis zur durchschnittlichen Nutzerzahl jedes benannten Dienstes stehen, und die Methodik und entsprechende Verfahren für ihre Festlegung im Rahmen eines delegierten Rechtsakts und nicht im Rahmen eines Durchführungsrechtsakts festzulegen.

42      Mit anderen Worten ergibt sich aus einer kontextbezogenen und systematischen Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des DSA, dass Art. 43 DSA, auch wenn er sich nicht ausdrücklich auf die in Art. 33 DSA genannte Methode bezieht, einen ausdrücklichen Zusammenhang herstellt zwischen der Methodik zur Festlegung der jährlichen Aufsichtsgebühren, die nur durch den Erlass eines delegierten Rechtsakts festgelegt werden kann, und den durchschnittlichen Nutzerzahlen der benannten Dienste, auf deren Grundlage die Gebühren festzulegen sind.

43      Folglich ist die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl der Festlegung der Aufsichtsgebühr inhärent und als ein wesentlicher und unverzichtbarer Bestandteil dieser Festlegung anzusehen.

44      Als Drittes ist zum Vorbringen der Kommission, Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 sehe genügend Einzelheiten zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl vor, mit der Klägerin festzustellen, dass diese Bestimmung keine Einzelheiten zu dieser Berechnung enthält, die über die im DSA selbst genannten hinausgingen. Obwohl Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Delegierten Verordnung 2023/1127 und der letzte Satz von Art. 33 Abs. 4 Unterabs. 1 DSA unterschiedliche Zwecke verfolgen, nämlich die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl für die Festlegung der Gebühren bzw. für die Benennung von SGP oder SGS, ist dabei festzustellen, dass die in diesen beiden Bestimmungen angegebenen Informationsquellen zur Erlangung der durchschnittlichen Nutzerzahl identisch sind.

45      Da, wie oben in Rn. 43 ausgeführt, die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ein wesentlicher und unverzichtbarer Bestandteil der Festlegung der Gebühr ist, führt die in Art. 43 Abs. 4 DSA vorgesehene Verpflichtung der Kommission, in einem delegierten Rechtsakt die „detaillierte“ Methodik und entsprechende Verfahren für die Festlegung der Gebühren festzulegen, implizit, aber zwangsläufig dazu, dass in einem solchen Rechtsakt zumindest hinreichend detaillierte Bestandteile der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl festgelegt werden müssen.

46      Jedenfalls verpflichtet Art. 43 Abs. 4 DSA die Kommission im Wesentlichen, den DSA zu präzisieren und dadurch zu konkretisieren, dass sie in einem delegierten Rechtsakt Details ausarbeitet, die vom Gesetzgeber nicht definiert worden sind (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 17. März 2016, Parlament/Kommission, C‑286/14, EU:C:2016:183, Rn. 50). Da sich die Kommission in der Delegierten Verordnung 2023/1127 darauf beschränkt, allgemein drei Informationsquellen anzugeben, nämlich die vom Anbieter gemäß Art. 24 Abs. 2 DSA gemeldeten Daten, die gemäß Art. 24 Abs. 3 DSA angeforderten Informationen und andere ihr vorliegende Informationen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission Art. 43 Abs. 4 DSA beachtet hat.

47      Im Übrigen hat die Kommission, indem sie sich in der mündlichen Verhandlung darauf beschränkt hat, zu erklären, dass die Aufnahme einer zu detaillierten Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl in einen delegierten Rechtsakt nicht angemessen und eine solche Lösung „kontraproduktiv“ sei, da damit die Gefahr einhergehe, dass die Methodik – insbesondere im Licht neuer Bewertungslösungen – Jahr für Jahr aktualisiert werden müsse, nicht rechtlich hinreichend dargetan, inwiefern die dem angefochtenen Beschluss beigefügte gemeinsame Methodik im Hinblick auf den klaren und genauen Wortlaut von Art. 43 Abs. 4 DSA übermäßig detailliert sei.

48      Im Übrigen widerspricht ein solches Argument auch dem 77. Erwägungsgrund des DSA, wonach, „[d]a sich Marktentwicklungen und technische Entwicklungen auf die Bestimmung der [durchschnittlichen Nutzerzahl] auswirken können, … der Kommission die Befugnis übertragen werden [sollte], die Bestimmungen dieser Verordnung durch den Erlass delegierter Rechtsakte zur Festlegung der Methode zur Bestimmung der aktiven Nutzer des Dienstes einer Online-Plattform oder einer Online-Suchmaschine zu ergänzen“.

49      Sodann kann das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument nicht durchgreifen, mit der Entscheidung, keine detaillierten Informationen in die Delegierte Verordnung 2023/1127 aufzunehmen, werde Bedenken im Zusammenhang mit dem Schutz des Geschäftsgeheimnisses und vertraulicher Daten dritter Unternehmen, die für die Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl verwendet worden seien, Rechnung getragen. Zum einen hat die Kommission nämlich nicht dargetan, inwiefern die Vertraulichkeit bestimmter Daten in einem Durchführungsrechtsakt wie dem angefochtenen Beschluss besser geschützt würde als in einem delegierten Rechtsakt. Zum anderen ist festzustellen, dass die vertraulichen Informationen, auf die sich die Kommission bezieht, jedenfalls weder in der Delegierten Verordnung 2023/1127 noch in der dem angefochtenen Beschluss beigefügten gemeinsamen Methodik enthalten sind, so dass dieses Vorbringen zurückzuweisen ist.

50      Da die durchschnittliche Nutzerzahl sowohl ein wesentlicher Bestandteil der Methodik zur Festlegung der Aufsichtsgebühr als auch ein Begriff ist, der im gesamten DSA einheitlich und kohärent zu verstehen ist (siehe oben, Rn. 36), ergibt sich unter diesen Umständen aus Art. 43 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 DSA, dass die Kommission dadurch gegen Art. 43 Abs. 3 bis 5 sowie gegen Art. 87 DSA verstoßen hat, dass sie die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl in einem Durchführungsrechtsakt und nicht in einem delegierten Rechtsakt festgelegt hat.

51      Das weitere Vorbringen der Kommission vermag diese Schlussfolgerung nicht in Frage zu stellen.

52      Erstens kann die dem angefochtenen Beschluss beigefügte gemeinsame Methodik nämlich entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht als bloße mit Gründen versehene Erklärung dazu angesehen werden, auf welche Weise die durchschnittliche Nutzerzahl berechnet wurde, sondern ist – wie schon der Titel des entsprechenden Anhangs belegt – als eine echte detaillierte Berechnungsmethodik zu betrachten.

53      Auch wenn eine solche Methodik, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dazu dienen kann, ihre Argumentation nachzuvollziehen, und sie für alle Anbieter in gleicher Weise herangezogen wird, weist sie doch aufgrund ihres Wortlauts, ihres Inhalts und ihrer Länge die Merkmale eines Dokuments allgemeiner Art auf, das für alle Anbieter gelten soll, und nicht nur die eines bloßen Bestandteils der Begründung des angefochtenen Beschlusses.

54      Zweitens ist festzustellen, dass, da keine Bestimmung des DSA oder der Delegierten Verordnung 2023/1127 eine Ermächtigung der Kommission vorsieht, die Methodik und die Verfahren, die in Art. 43 Abs. 4 DSA genannt werden, durch einen Durchführungsrechtsakt zu ergänzen oder zu konkretisieren, der Umstand, dass dem angefochtenen Beschluss die gemeinsame Methodik beigefügt wurde, auch jeder Rechtsgrundlage entbehrt.

55      Nach alledem ist dem vierten Teil des ersten Klagegrundes stattzugeben und folglich der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass es erforderlich wäre, die übrigen von der Klägerin vorgebrachten Argumente, Rügen oder Klagegründe zu prüfen und über ihren Antrag auf Erlass prozessleitender Maßnahmen zu entscheiden.

 Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses

56      Die Kommission beantragt für den Fall, dass das Gericht Art. 5 Abs. 2 oder 4 der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären sollte, die Wirkungen dieser Verordnung oder des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis sie die zur Behebung der festgestellten Mängel erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat. Dies sei erforderlich, da sich eine solche Nichtigerklärung auf die Höhe der von den anderen Anbietern benannter Dienste geschuldeten und bereits entrichteten Gebühren für das Jahr 2023 sowie auf die Gesamthöhe der Ressourcen auswirken würde, über die die Kommission verfüge und die sie bereits im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben verwendet habe.

57      Die Klägerin macht geltend, dass eine zeitliche Beschränkung der Wirkungen einer etwaigen Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses nicht gerechtfertigt sei, da eine solche Nichtigerklärung weder schwerwiegende nachteilige Folgen für die Kommission noch für das durch den DSA eingeführte System nach sich zöge.

58      Gemäß Art. 264 Abs. 1 AEUV erklärt das Gericht die angefochtene Handlung für nichtig, wenn die Klage begründet ist.

59      Nach Art. 266 Abs. 1 AEUV hat dann das Organ, dem das für nichtig erklärte Handeln zur Last fällt, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.

60      Allerdings kann das Unionsgericht nach Art. 264 Abs. 2 AEUV, falls es dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen der für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind. Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass das Unionsgericht, um von der ihm durch diese Bestimmung eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen, die Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und anderer öffentlicher oder privater Interessen berücksichtigt (vgl. Urteil vom 25. Februar 2021, Kommission/Schweden, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 22. Dezember 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, Rn. 122).

61      Art. 264 Abs. 2 AEUV wird somit insbesondere dahin ausgelegt, dass er es aus Gründen der Rechtssicherheit, aber auch aus Gründen der Vermeidung einer Diskontinuität oder eines Rückschritts in der Umsetzung der von der Union verfolgten oder unterstützten Politiken erlaubt, die Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung während eines angemessenen Zeitraums aufrechtzuerhalten (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 12. Februar 2025, de Volksbank/SRB [Im Voraus erhobene Beiträge für 2018], T‑406/18, EU:T:2025:151, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).

62      Im vorliegenden Fall wurde der angefochtene Beschluss zwar unter Verstoß gegen Art. 43 Abs. 4 DSA erlassen, wie oben aus Rn. 50 hervorgeht, das Gericht hat jedoch keinen Fehler festgestellt, der die Verpflichtung der Klägerin an sich, die Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 zu entrichten, berührt hätte.

63      Unter diesen Umständen könnte die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, ohne die Aufrechterhaltung seiner Wirkungen vorzusehen, bis er durch einen neuen Beschluss ersetzt wird, die Durchführung von Art. 43 DSA beeinträchtigen, der vorsieht, dass die Kommission von den Anbietern von SGP und SGS eine jährliche Aufsichtsgebühr erhebt, deren Gesamtbetrag die Kosten deckt, die der Kommission im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA entstehen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Landesbank Baden-Württemberg und SRB, C‑584/20 P und C‑621/20 P, EU:C:2021:601, Rn. 177). Wäre die Kommission nämlich verpflichtet, den Betrag der Aufsichtsgebühr der Klägerin sowie die Gebührenbeträge anderer Anbieter, wie derjenigen, die eine ähnliche Klage erhoben haben, die gerade auf den Gründen beruht, denen im Rahmen der vorliegenden Klage stattgegeben wurde, mit sofortiger Wirkung zu erstatten, obwohl diese Anbieter grundsätzlich weiterhin zur Zahlung dieser Gebühren verpflichtet sind, bestünde die Gefahr, dass eine solche Erstattung der Kommission die im Zusammenhang mit ihren Aufsichtsaufgaben im Rahmen des DSA erforderlichen finanziellen Mittel entziehen würde.

64      Im Übrigen ist festzustellen, dass die Kommission in Anbetracht der Gründe, die die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen, nämlich des Umstands, dass sie eine gemeinsame Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl angewandt hat, indem sie sie den Durchführungsrechtsakten beigefügt hat, nicht in der Lage sein wird, einen neuen Beschluss zu erlassen, mit dem der Klägerin die Zahlung der Aufsichtsgebühr auferlegt wird, ohne zuvor die Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl im Wege eines delegierten Rechtsakts festzulegen. Nach Art. 266 Abs. 1 AEUV ist es nämlich Sache der Kommission, aus der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses die notwendigen Konsequenzen zu ziehen und dabei nicht nur den Tenor des vorliegenden Urteils zu berücksichtigen, sondern auch die Gründe, die ihn in dem Sinne tragen, dass sie zur Bestimmung der genauen Bedeutung des Tenors unerlässlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. November 2007, Italien/Kommission, C‑417/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:733, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 14. Juli 2016, Lettland/Kommission, T‑661/14, EU:T:2016:412, Rn. 90). So könnte ein neuer Beschluss zur Festlegung der auf TikTok anwendbaren Aufsichtsgebühr für das Jahr 2023 gegebenenfalls erst nach einer Änderung der Delegierten Verordnung 2023/1127 oder dem Erlass eines neuen delegierten Rechtsakts zur Festlegung der Methodik zur Berechnung der durchschnittlichen Nutzerzahl ergehen, was sich nach aktuellem Stand im Übrigen auch auf die Festlegung der Aufsichtsgebühren in den für das Jahr 2024 erlassenen Durchführungsrechtsakten auswirken könnte.

65      Folglich könnte die Zurückweisung des Antrags auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses die Rechtssicherheit und die ordnungsgemäße Durchführung der Aufsichtsaufgaben beeinträchtigen, die der Kommission im Rahmen des DSA entstehen.

66      Unter diesen Umständen sind die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis die sich aus dem vorliegenden Urteil ergebenden Maßnahmen ergriffen worden sind, und zwar innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem Tag, an dem das vorliegende Urteil rechtskräftig wird, nicht überschreiten darf.

 Kosten

67      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

68      Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1.      Der Durchführungsbeschluss C(2023) 8173 final der Kommission vom 27. November 2023 zur Festlegung der Höhe der auf TikTok anwendbaren Aufsichtsgebühr gemäß Art. 43 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates wird für nichtig erklärt.

2.      Die Wirkungen des Durchführungsbeschlusses C(2023) 8173 werden aufrechterhalten, bis die sich aus dem vorliegenden Urteil ergebenden Maßnahmen ergriffen worden sind, und zwar innerhalb einer angemessenen Frist, die zwölf Monate ab dem Tag, an dem das vorliegende Urteil rechtskräftig wird, nicht überschreiten darf.

3.      Die Europäische Kommission trägt die Kosten.