Urteil Bundesgerichtshof

Keine Sportwetten in Brandenburg

28. Mai 2009
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Eigener Leitsatz:
Landesrechtliche Regelungen zur Suchtbekämpfung sollen eine gewisse Attraktivität und Erreichbarkeit des staatlichen Glücksspielangebots aufzeigen, um die beabsichtigte Kanalisierung des Spieltriebs mit einer akzeptierten Ansprache der Bürger umzusetzen. Internetdienstleistungen im Bereich der Sportwetten durch Private in einer Spielhalle entsprechen nicht diesen Zielen.

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

Beschluss vom 26.02.2009

Az.: 1 S 93.08

Tenor
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 22. April 2008 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 15.000 EUR festgesetzt.

Gründe
Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht erhobene (§§ 146, 147 VwGO) Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens, anhand dessen der Senat zu prüfen hat, ob die Begründung des angefochtenen Beschlusses das Entscheidungsergebnis trägt (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), besteht keine Veranlassung, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.

I.
Die Antragsteller betreiben in der Form einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts („F GbR“) in Lübben mit einer Erlaubnis nach § 33i GewO eine Spielhalle. Unter dem 1. November 2005 erweiterten sie ihre Gewerbeanmeldung auf die Sparte „Internetdienstleistungen“. In der Spielhalle werden drei Geräte der Marke Tipomat-Online betrieben, mit deren Hilfe über das Internet mit dem in Malta ansässigen und von den dortigen Behörden lizensierten Anbieter C Ltd. Sportwetten abgeschlossen werden können. Die Antragsteller schlossen im Jahre 2006 mit diesem Veranstalter einen Dienstleistungsvertrag ab, nach dem sie diese Wettterminals zu erwerben und zu betreiben haben sowie die Wetteinnahmen treuhänderisch verwalten; wegen der Einzelheiten wird auf den bei der Gerichtsakte befindlichen Vertrag nebst Zusatzvereinbarung über die Förderung des Erwerbs durch die Fa. C Ltd. Bezug genommen. Mit Ordnungsverfügung vom 2. Juli 2007 ordnete der Antragsgegner an, das Sportwettgerät sowie die Werbung für die Firma C Sportwetten sofort zu entfernen; für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung innerhalb einer Woche nach Zustellung drohte der Antragsgegner unmittelbaren Zwang in Form der zwangsweisen Schließung durch Versiegelung des Sportwettgerätes an. Die Antragsteller erhoben dagegen fristgerecht Widerspruch und beantragten die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Diesem Antrag hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss nur insoweit entsprochen, als es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung angeordnet hat. An deren Rechtmäßigkeit bestünden Zweifel, weil die Androhung unmittelbaren Zwangs nur in Betracht kommen könne, wenn die Androhung eines Zwangsgeldes untunlich sei. Im Übrigen hat es den Antrag unter Zugrundelegung der ab dem 1. Januar 2008 geltenden Rechtslage und deren Prüfung abgelehnt. Vorläufiger Rechtsschutz sei insoweit nicht zu gewähren, weil die Untersagung nicht offensichtlich rechtswidrig sei und das Interesse an der nach § 9 Abs. 2 Glücksspielstaatsvertrag nunmehr gesetzlich vorgesehenen Vollziehbarkeit überwiege. Die europarechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen das neue Lotterierecht griffen ebenso wenig durch wie diejenigen gegen dessen Verfassungsmäßigkeit. Die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols durch den Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatvertrag – GlüStV; Anhang zu § 1 Satz 2 des Glücksspielgesetzes des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007, GVBl. I 2007, 218, 227) und das Gesetz über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg und zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Lotterie- und Sportwettengesetz – LottGBbg -; Art. 2 des Glücksspielgesetzes, GVBl. I 218) diene der Bekämpfung der Wettsucht und der Beschränkung der Wettleidenschaft und sei auch hinreichend konkret.

Mit der 70seitigen Beschwerdebegründung, auf die wegen der Einzelheiten ebenfalls verwiesen wird, machen die Antragsteller dagegen im Kern geltend: Das Verwaltungsgericht habe sich bei der Beurteilung ausschließlich am Wortlaut des Gesetzes und der vermeintlichen Absicht orientiert, ohne zu überprüfen, ob diese Regelungen tatsächlich ausreichend seien, um das vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigte Regelungsdefizit nunmehr zu kompensieren. Die Antragsteller meinen, dass weitaus suchtgefährdendere Spielbereiche wie etwa das Automaten- und das Casinospiel derzeit nicht neu geregelt seien. Es sei weiterhin auch ein tatsächliches Defizit festzustellen, weil der staatliche Anbieter weiterhin aktiv und über die Dachmarke „Lotto“ auch bei Sportveranstaltungen mittelbar für das Unterprodukt „Oddset“ auftrete sowie das Vertriebsnetz kaum reduziert worden sei. Glücksspielprodukte würden in Tabakläden, Tankstellen und auch klassischen Lottoannahmestellen, in denen auch Zeitschriften etwa für Kinder und Fahrscheine für den öffentlichen Nahverkehr verkauft würden, als Gut des täglichen Lebens vertrieben. Die Betreiber dieser Geschäfte seien einem ständigen Konflikt zwischen eigenen wirtschaftlichen Interessen und dem staatlichen Suchtbekämpfungsinteresse ausgesetzt. Die Aufsichtsbehörde werde sicherlich auch hier keine Möglichkeiten haben, dagegen einzuschreiten. Der neue Glücksspielstaatsvertrag verletze europäisches Recht, weil die mit der Beibehaltung des Sportwettenmonopols einhergehenden Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nicht den Anforderungen an die Rechtfertigung solcher Beschränkungen im Interesse der sozialen Ordnung genügten. Die neuen gesetzlichen Regelungen könnten auch von privaten Anbietern eingehalten werden. Der Glücksspielstaatsvertrag dürfe daher von deutschen Behörden und Gerichten nicht angewendet werden. Den privaten Vermittlern dürfe das staatliche Monopol nicht durch Aufrechterhaltung des Sofortvollzuges entgegengehalten werden. Inzwischen habe eine Reihe erstinstanzlicher Verwaltungsgerichte in parallel liegenden Verfahren in diesem Sinne entschieden, was die Erfolgsaussicht der Rechtsbehelfe im vorliegenden Verfahren aufzeige; jedenfalls müsse die Interessenabwägung anders ausfallen.

II.
Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe rechtfertigen eine Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht. Der Senat kann insoweit gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO von weiterer Begründung absehen, als er die Begründung der angefochtenen Entscheidung für zutreffend erachtet und ihr für die Rechtslage im Land Brandenburg folgt. Sie deckt sich mit der rechtlichen Bewertung der Regelungen des GlüStV, die der Senat seinen im Rahmen der Zuständigkeit für das Land Berlin getroffenen Entscheidungen zugrunde gelegt hat (vgl. Senatsbeschlüsse vom 27. November 2008 – OVG 1 S 81.07 und OVG 1 S 203.07 – zur Veröffentlichung in juris vorgesehen, zuletzt etwa Beschluss vom 5. Februar 2009 – OVG 1 S 209.08 -). Der Senat teilt danach die von der Beschwerde gehegten Zweifel am Glücksspielstaatsvertrag und den Brandenburger Umsetzungsvorschriften im LottGBbg weder hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit noch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht; auch die geltend gemachten Defizite stellen nicht in Frage, dass gegenwärtig das öffentliche Interesse, die Untersagung bereits vor Eintritt der Rechtskraft zu vollziehen, das Interesse an der aufschiebenden Wirkung überwiegt.

Im Gegensatz zu der Beschwerdebegründung hält es der Senat zudem für zutreffend, dass die Prüfung des Verwaltungsgerichts am Wortlaut des Glückspielstaatsvertrages sowie des Lotterie- und Sportwettengesetzes und den damit verfolgten Regelungsabsichten ansetzt; diese Vorgehensweise des Verwaltungsgerichts entspricht nämlich herkömmlicher juristischer Methode. Auch verkennt das Verwaltungsgericht nicht den im vorliegenden Verfahren geltenden Prüfungsmaßstab, den es zutreffend damit zum Ausdruck gebracht hat, dass der in der Hauptsache angefochtene Bescheid nicht offensichtlich rechtswidrig sei. Denn diese Formulierung bringt zum Ausdruck, dass bei einer rechtlichen Ausgestaltung, bei der der Gesetzgeber die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage ausgeschlossen hat, entsprechend der der gesetzlichen Regelung für die behördliche Aussetzung gesetzlich vollziehbarer Verwaltungsakte über Abgaben und Kosten in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO zugrunde liegenden Wertung ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen müssen, letztlich also deutliche Erfolgsaussichten für die Rechtsbehelfe in der Hauptsache bestehen müssen. Mit diesem Prüfungsmaßstab wäre es nicht vereinbar, sich sogleich in für das vorläufige Rechtsschutzverfahren untunlicher Weise auf einen Abgleich der tatsächlichen Verhältnisse vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006, während des durch diese Entscheidung zugebilligten Übergangszeitraumes und nach Geltung des neuen Glückspielstaatsvertrages zu konzentrieren, um daran anknüpfend festzustellen, dass die Neuregelung letztlich nur Feigenblattcharakter habe und die vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Defizite nicht hinreichend abstelle. Die Vorstellung, dass die Aufrechterhaltung des Sportwettenmonopols in der Neuregelung schon deshalb als nicht hinreichend konsequent an dem Gemeinwohlbelang der Bekämpfung der Spielsucht und der Eindämmung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei, jedenfalls für einen privaten Interessenten an der Veranstaltung und dem Vermitteln von Sportwetten unverhältnismäßige Beschränkungen enthalte, weil damit die tatsächlich gewachsenen Verhältnisse – auch unter Berücksichtigung der Übergangszeit – nicht gleichsam „auf einen Schlag“ mit den Zielen des Gesetzes in Einklang zu bringen sind, die die Landesgesetzgeber in ihrem Bemühen verfolgen, eine verfassungsgemäße und mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbare Rechtslage zu schaffen, ist dagegen wirklichkeitsfremd und von einem überzogenen Rechtspositivismus getragen. Sie verkennt jedenfalls die Anforderungen, die an Eignung und Verhältnismäßigkeit von Regelungen zu stellen sind. Denn für die Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht bedarf es zunächst nur der Schaffung eines Regelungsinstrumentariums, mit dem eine tatsächliche Anpassung des staatlichen Glücksspielangebots im Sinne der gesetzgeberischen Absicht der Suchtbekämpfung ermöglicht wird. Mängel in der tatsächlichen Umsetzung schlagen – wie die Antragsteller selbst nicht verkennen – auf die Norm nur dann durch, wenn sie sich als Ausdruck eines normativen Defizits darstellen. Darüber hinaus ist bei der Bewertung der hier zur Überprüfung stehenden Regelungen nicht zu verkennen, dass eine gewisse Attraktivität und Erreichbarkeit des staatlichen Glücksspielangebots auch ein Element der Eignung der Regelungen zur Suchtbekämpfung darstellt, weil die mit dem Monopol beabsichtigte Kanalisierung des Spieltriebes im legalen Sektor nur dann gelingen kann, wenn der bei den Bürgern vorhandene Spieltrieb auch durch das staatliche Spielangebot angesprochen wird, anderenfalls ein Abgleiten in illegale Spielangebote, die ein freiheitlicher Rechtsstaat zwar mit den ihm zu Gebote stehenden präventiven und repressiven Mitteln bekämpfen, aber nie völlig verhindern können wird, zu befürchten wäre.

Das Beschwerdevorbringen lässt in der Verfolgung seines abweichenden, einen Schwerpunkt auf die tatsächliche Ausgestaltung legenden Prüfungsansatzes zudem Zweifel aufkommen, ob es realisiert hat, dass Prüfungsgegenstand die im Land Brandenburg geltenden Vorschriften sind, wenn auf Seite 8 der Begründungsschrift auf Umsetzungsvorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen abgehoben wird. Das Ausführungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen weicht indes von den in Brandenburg geltenden Vorschriften ab; eine Rezeption nordrhein-westfälischen Rechts wie in manchen Bereichen des Brandenburger Landesrechts ist hier nicht erfolgt. Auch die Ausführungen der umfänglichen Beschwerdebegründung zu tatsächlichen Diskrepanzen lassen die gebotene Auseinandersetzung mit dem entscheidungserheblichen Sachverhalt schon insofern vermissen, als sie keinen direkten Bezug zu den Verhältnissen im Land Brandenburg erkennen lassen. Die Beispiele für vermeintliche Anreizung und Ermunterung zum (staatlichen) Glücksspiel (S. 12 bis 23 der Begründungsschrift) stammen sämtlich nicht aus dem Land Brandenburg; die im Schriftsatz angekündigte Vorlage von Werbebeispielen aus diesem Land ist unterblieben. Soweit von der Beschwerdeschrift Defizite in Bezug auf Zahl und Örtlichkeit der Annahmestellen gesehen werden, gerät die Darlegung pauschal (S. 23 der Beschwerdebegründung) und lässt eine substantiierte Darlegung eines normativen Defizits schon deshalb vermissen, weil sich die Beschwerde – anders als die Begründung des angefochtenen Beschlusses – mit den Einzelregelungen in § 4 LottGBbg nicht auseinandersetzt und auch hier nicht darlegt, inwiefern die tatsächliche Situation nicht nur auf bestehende Vollzugsdefizite, sondern auch auf Unzulänglichkeiten der Regelung selbst hindeutet.

Soweit die Antragsteller sich darauf berufen wollen, sie könnten den Zielen des GlüStV und des LottGBbg in ihrem Betrieb in gleicher Weise oder sogar besser Rechnung tragen als staatliche Annahmestellen, verkennt dies, dass die Vermittlung von Sportwetten – abgesehen davon, dass die konkret von den Antragstellern beschriebene Benutzung der Tipomaten gegen das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstoßen dürfte – in der von ihnen betriebenen Spielhalle nach § 33i GewO nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LottGBbg unzulässig wäre, weil der Betrieb einer Annahmestelle als Vergnügungsstätte den Zielen des § 1 Abs. 1 LottGBbg regelmäßig zuwiderläuft; im Land Berlin wie auch übrigens in Nordrhein-Westfalen ist die Einrichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle nach § 33i GewO sogar unter ausdrücklicher Erwähnung im Gesetz untersagt. Dieses Vorbringen und seine Bewertung verdeutlichen im Übrigen, dass es den Antragstellern letztlich nicht darum geht, die legitimen Gemeinwohlziele der Suchtbekämpfung und der Kanalisierung und Eindämmung des natürlichen Spieltriebes zu verfolgen, sondern ihr Bestreben allein darin liegt, die diese Ziele verfolgenden gesetzlichen Regelungen zu Fall zu bringen, um auf diese Weise an einem nicht regulierten Sportwettmarkt zu partizipieren. Weshalb bei dieser – unverändert bestehenden – Interessenlage auf Seiten der Antragsteller angesichts der das Sportwettenmonopol fortschreibenden Rechtslage eine gänzlich neue Interessenabwägung – offenbar zu Gunsten der Antragsteller – notwendig sein sollte, erschließt sich dem Senat nicht. Auf der Grundlage seiner Rechtsprechung zum Glücksspielstaatsvertrag und in Ansehung der Umsetzungsregelungen im LottGBbg besteht kein Grund, dem Aussetzungsinteresse der Antragsteller, die bei Aufnahme der Vermittlungstätigkeit um deren Unzulässigkeit gewusst haben und deshalb nicht schutzwürdig sind, in der Abwägung erhebliches Gewicht beizumessen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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