Urteil Bundesgerichtshof

Ist Zensus 2011 verfassungskonform?

21. Februar 2012
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Eigener Leitsatz:

Die Fragen der Volkszählung "Zensus 2011" sind verfassungskonform.

Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße

Urteil vom 21.11.2011

Az.: 4 K 817/11.NW

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verwaltungsrechtsstreit

des Herrn A…,
– Kläger –
Prozessbevollmächtigte:    Rechtsanwälte B…

gegen

den Landkreis Südliche Weinstraße, vertreten durch die Landrätin, An der Kreuzmühle 2, 76829 Landau,
– Beklagter –

wegen Verfahren nach dem Gesetz über den registergestützten Zensus

hat die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße aufgrund der Beratung vom 21. November 2011, an der teilgenommen haben
    Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht B…
Richter am Verwaltungsgericht K…
Richter am Verwaltungsgericht B…
ehrenamtlicher Richter Industriemeister i.R. H…
ehrenamtliche Richterin Hausfrau H…

für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung seiner personenbezogenen Daten im Rahmen der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis nach § 7 des Zensusgesetzes 2011.

Innerhalb des Zensus 2011 wurde der Kläger – ebenso wie seine Ehefrau – für eine Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis mit dem Stand vom 09. Mai 2011 ausgewählt. Eine Erhebungsbeauftragte des Beklagten übergab dem Kläger den Fragebogen am 20. Mai 2011 unter seiner Anschrift zwecks Selbstausfüllung. In der Folgezeit übersandte der Kläger die ihm überlassenen Erhebungsunterlagen an den Beklagten zurück. Die Fragen zu den Nummern 5 (Geburtsdatum), 7 (Religionsgesellschaft), 10 (Lebensgemeinschaft), 13 (Hauptwohnsitz), 28 (beruflicher Ausbildungs- oder [Fach-] Hochschulabschluss), 29 (höchster Bildungsabschluss) und 30 (Erwerbstätigkeit) hatte der Kläger nicht beantwortet. Zur Frage 10 stellte der Kläger die Gegenfrage „Wollen Sie einen flotten Dreier?". Zur Frage 29 vermerkte er: „Wenn Sie meinen Beruf sehen, wissen Sie welchen Schulabschluss ich habe!" Zur Frage 45 gab er an: „Jurist und Boss". Die Frage 33 (Erwerbstätigkeit in der Woche 9. bis 15. Mai) beantwortete der Kläger mit „nein". Die Fragen 34, 35 und 36 kreuzte der Kläger nicht an. Aus dem Fragebogen ergibt sich, dass für den Fall, dass die Frage 33 mit „ja" beantwortet wird, unter Auslassung der folgenden Fragen direkt mit Beantwortung der Frage 37 fortzufahren ist.

Mit Schreiben vom 01. Juni 2011 sandte der Beklagte die Erhebungsunterlagen an den Kläger mit der Begründung zurück, der Fragebogen sei in dieser Weise nicht verwertbar. Unter Hinweis auf die bestehende Auskunftspflicht bat der Beklagte den Kläger darum, die Erhebungsunterlagen erneut zu übermitteln und die Fragen 5,10,13, 28, 29 und 30 zu beantworten. Ferner wurde der Kläger gebeten, im Hinblick auf die Tatsache, dass er die Frage 33 mit „nein" beantwortet hatte, auch die dieser Filterfrage entsprechenden Folgefragen zu beantworten. Der Beklagte bat den Kläger, den ausgefüllten Fragebogen innerhalb von zwei Wochen nach Zugang des Schreibens zurückzusenden. Das Schreiben enthielt ferner den Hinweis, dass ein Verwaltungsvollstreckungsverfahren in die Wege geleitet werde, sollte der Kläger seiner gesetzlichen Auskunftspflicht nicht innerhalb der Frist nachkommen.

Nachdem der Kläger den Fragebogen in der Folgezeit nicht zurückgesandt hatte, wiederholte der Beklagte seine Bitte um Ausfüllen des Fragebogens und Rücksendung mit Schreiben vom 01. Juli 2011. Daraufhin antwortete der Kläger am 11. Juli 2011, er sei nicht bereit, einen weiteren Fragebogen auszufüllen, da er den Fragebogen soweit möglich und zumutbar ausgefüllt und abgesendet habe.

Der Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 13. Juli 2011 mit, dass bis auf die Frage zum Glaubensbekenntnis für alle Fragen eine gesetzliche Auskunftspflicht vorgesehen sei, und der Auskunftspflichtige mit einer Filterfunktion durch die für ihn zu beantwortenden Fragen geleitet werde. Mindestens 13 Fragen des Erhebungsbogens seien unbeantwortet gewesen und hätten daher nicht der vom Gesetzgeber vorgesehenen vollständigen Auskunftspflicht entsprochen. Sollte der Kläger seiner Auskunftspflicht nicht nachkommen wollen, müsste er Widerspruch erheben.

Hieraufhin legte der Kläger am 22. Juli 2011 Widerspruch ein. Diesen begründete er damit, dass er seine Auskunftspflicht als erfüllt betrachte, da die Form der Auskunftserteilung gesetzlich nicht vorgeschrieben sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 05. August 2011 wies das Statistische Landesamt Bad Ems den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte das Statistische Landesamt aus, der Kläger sei aufgrund des Zensusgesetzes 2011 zur Auskunft verpflichtet. Zwar habe der Kläger den ihm von der Erhebungsbeauftragten ausgehändigten Fragebogen zur Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis zum Zensus 2011 an den Beklagten zurückgesandt, die Fragen jedoch teilweise nicht beantwortet bzw. einzelne Fragen mit einer Gegenfrage oder interpretationsbedürftigen Bemerkungen versehen. Dies genüge der Erfüllung der gesetzlichen Auskunftspflicht nicht.

Der Kläger hat dagegen am 07. September 2011 Klage erhoben. Er trägt vor, es bestehe keine rechtliche Grundlage für das Auskunftsbegehren. Das Zensusgesetz 2011 verstoße gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Fragebogen und die darin gestellten Fragen seien derart „intim", dass sie nachhaltig in seine Privatsphäre eindringen würden. Ein Großteil der Fragestellungen sei unverständlich. Da die Form der Beantwortung nicht gesetzlich vorgeschrieben sei, sei nicht ersichtlich, dass Gegenfragen nicht zulässig seien.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

      den „Bescheid vom 01. Juni 2011" und den Widerspruchsbescheid des Statistischen Landesamtes vom 05. August 2011 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

      die Klage abzuweisen.

Er hat sich zu dem Verfahren nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Verwaltungsakten der Beklagten verwiesen. Dieser war Gegenstand der Beratung.
 
Entscheidungsgründe

Die Klage, über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -), ist zulässig (I.), in der Sache aber unbegründet (II.).

I. Die Klage ist zulässig.

1. Insbesondere ist sie als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, weil der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes – LVwVG – i.V.m. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – begehrt. Zwar stellen die dem Widerspruchsbescheid vom 05. August 2011 vorangegangenen Schreiben des Beklagten an den Kläger vom 01. Juni 2011, 01. Juli 2011 und 13. Juli 2011 nach Auffassung der Kammer keine anfechtbaren Verwaltungsakte dar (a.). Jedoch ist das vor allem in Betracht kommende Schreiben des Beklagten vom 01. Juni 2011 gegenüber dem Kläger jedenfalls mit Erlass des Widerspruchsbescheids des Statistischen Landesamtes vom 05. August 2011 zum Verwaltungsakt geworden (b.).

a. Das Verfahren im Rahmen der Zensus-Haushaltebefragung wird nach den zugrunde liegenden Rechtsvorschriften in „gestaffelter" Form durchgeführt (vgl. § 8 Abs. 4 Nm. 4 bis 6 des Landesgesetzes zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 vom 28. September 2010 – AGZensG 2011 -, GVBI 2010, 269): Erst nach erfolglosem Bemühen um eine „freiwillige" Auskunft (hier in Form des Schreibens vom 9. Mai 2011, mit welchem der Besuch des Erhebungsbeauftragten angekündigt wird (dieses Schreiben ist kein Verwaltungsakt; s. VG Neustadt, Beschluss vom 3. August 2011 – 4 L 612/11.NW -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 20. Oktober 2011 – 7 B 10992/11.OVG -), der Terminsankündigung und der erneuten Anberaumung eines Termins nach Verstreichenlassen des ersten Termins), ergeht ein förmlicher Heranziehungsbescheid, mit welchem Auskunftspflichtige zur Erfüllung ihrer Auskunftspflicht aufgefordert werden.
 
Die drei Schreiben des Beklagten vom 01. Juni 2011, 01. Juli 2011 und 13. Juli 2011 stellen einen solchen förmlichen Heranziehungsbescheid nach Auffassung der Kammer nicht dar. Ob ein behördliches Schriftstück einen Verwaltungsakt enthält, ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – nach den Auslegungsgrundsätzen zu ermitteln, die für Willenserklärungen allgemein gelten. Danach richtet sich die Auslegung eines Verwaltungsakts nach dem erklärten Willen der erlassenden Behörde, wie ihn der Empfänger von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (BVerwG NVwZ 2005, 1070; BGH NVwZ-RR 2008, 154). Ergeht das Schreiben äußerlich in der Form eines Verwaltungsakts und erweckt es den Rechtsschein, eine abschließende Entscheidung zu treffen, so ist dagegen derselbe Rechtsbehelf gegeben wie gegen „echte" Verwaltungsakte (OVG Schleswig-Holstein, NJW 2000, 1059; vgl. auch Bay. VGH, BayVBI. 2003, 212). Materiell-rechtlich ist ein Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG die rechtsverbindliche hoheitliche Regelung eines Einzelfalles durch eine Verwaltungsbehörde. Die getroffene Maßnahme muss Rechte des Betroffenen unmittelbar begründen, verbindlich feststellen, beeinträchtigen, aufheben oder mit bindender Wirkung verneinen. Eine solche Regelung eines Einzelfalles setzt eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung voraus.

Hier ergingen die Schreiben des Beklagten vom 01. Juni 2011, 01. Juli 2011 und 13. Juli 2011 nicht in der Form eines Verwaltungsakts. Sie waren weder mit „Bescheid" überschrieben noch enthielten sie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Materiell-rechtlich stellt das Schreiben des Beklagten vom 13. Juli 2011, gegen das sich der Kläger ausdrücklich wendet, nach Auffassung der Kammer ebenfalls keinen Verwaltungsakt dar. Denn dieses enthält lediglich die Bitte des Beklagten an den Kläger, den von diesem ausgefüllten und bereits übersandten Fragebogen zu vervollständigen und zurückzusenden. Auch bei den beiden Schreiben des Beklagten vom 01. Juni 2011 und 01. Juli 2011 handelt es sich nicht um eine Aufforderung zur Erfüllung der Auskunftspflicht durch Heranziehungsbescheid, also um Verwaltungsakte im Sinne des § 1 LVwVG i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG. Diese enthalten zwar im Unterschied zum Schreiben des Beklagten vom 13. Juli 2011 die Bitte, den Fragebogen innerhalb einer Frist von zwei Wochen ausgefüllt ausreichend frankiert an den Beklagten zurückzusenden. Einer Bitte fehlt jedoch das Merkmal der Verbindlichkeit.

b. Das Schreiben des Beklagten an den Kläger vom 01. Juni 2011 ist aber mit Erlass des Widerspruchsbescheids des Statistischen Landesamtes vom 05. August 2011 zum Verwaltungsakt geworden; das Statistische Landesamt als Widerspruchsbehörde hat ihm diese „Gestalt" gegeben (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie besitzt grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt (BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – BVerwG 9 C 3.11 -, juris). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, liegt eine Gestaltänderung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch dann vor, wenn ursprünglich kein Verwaltungsakt existierte und der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – BVerwG 9 C 3.11 -, juris m.w.N.)
Dies ist vorliegend geschehen. In den Gründen des Widerspruchsbescheids wird der Widerspruch gegen die Heranziehung zur Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis im Zensus 2011 ausdrücklich als zulässig (und lediglich unbegründet) behandelt. Daran konnte der Kläger sein weiteres Verhalten ausrichten. Es wäre unbefriedigend, wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur Erhebung einer Anfechtungsklage veranlasst wird, mit dieser Klage – in Ermangelung eines Verwaltungsaktes – ohne weitere Prüfung abgewiesen würde und gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten tragen müsste. Der Empfänger eines Widerspruchsbescheids muss, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht „klüger" sein, als es die Widerspruchsbehörde ist; es kann nicht zu seinen Lasten gehen, wenn er sich so verhält, wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid – bei objektiver Würdigung – nahegelegt hat (BVerwG, NVwZ 1988, 51).
 
In der vorstehend dargelegten Weise zu folgern, führt auch dann nicht auf Bedenken, wenn – wie hier – die Ausgangsbehörde und die Widerspruchsbehörde nicht identisch sind (vgl. § 73 Abs. 1 VwGO). Zum einen nimmt der Beklagte die ihm mit dem AGZensG 2011 übertragenen Aufgaben als Auftragsangelegenheit wahr, so dass das Statistische Landesamt als nach § 4 Abs. 3 AGZensG 2011 zuständige Widerspruchsbehörde durch eine Umgestaltung des „Erstbescheids" keine Rechte der Ausgangsbehörde verletzen kann. Zum anderen nimmt § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine Rücksicht darauf, ob die Widerspruchsbehörde bei ihrer etwaigen Umgestaltung rechtmäßig gehandelt hat (ausführlich dazu s. BVerwG, NVwZ 1988, 51).

2. Der Kläger ist auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Zum einen ist er Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsakts. Zum anderen kann er sich insoweit auf das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen, als seinem Träger Schutz gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung oder Weitergabe der betreffenden individualisierten oder individualisierbarer Daten zusteht (vgl. BVerfGE 65, 1; Meyerholt, DuD 2011, 683).

II. Die Klage ist in der Sache unbegründet. Der „Bescheid" des Beklagten vom 01. Juni 2010 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 05. August 2011 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zur Auskunftserteilung im Rahmen der „Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis im Zensus 2011" ist § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 i.V.m. § 7 des Gesetzes über den registergestützten Zensus im Jahre 2011 – ZensG 2011 – vom 08. Juli 2009. Nach der zuerst genannten Vorschrift besteht für die Erhebungen nach diesem Gesetz Auskunftspflicht. Gemäß § 7 Abs. 1 ZensG 2011 führen die statistischen Ämter der Länder zum Berichtszeitpunkt eine Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis (Haushaltsstichprobe) durch. Auskunftspflichtig für die Haushaltsstichprobe nach § 7 sind gemäß § 18 Abs. 3 ZensG 2011 alle Volljährigen oder einen eigenen Haushalt führenden Minderjährigen, jeweils auch für minderjährige Haushaltsmitglieder, die unter den ausgewählten Anschriften wohnen.

Grundlage des Zensusgesetzes 2011 ist die europäische Verordnung EG Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 09. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen (ABI. EU Nr. L 218 Seite 14; zur Europäisierung des Datenschutzes s. Spieker gen. Döhmann, JZ 2011, 169; Kotzur, EuGRZ 2011, 105; Meyerholt, DuD 2011, 683). Zweck des Zensusgesetzes 2011 ist u.a. die Feststellung amtlicher Einwohnerzahlen, die Gewinnung von Strukturdaten über die Bevölkerung als Datengrundlage für politische Entscheidungen sowie die Erfüllung von Berichtspflichten gegenüber der Europäischen Gemeinschaft (§ 1 Abs. 3 ZensG 2011). Die für den Zensus 2011 erforderlichen Daten werden mit einem registergestützten Zensus erhoben. Dieser besteht aus einer Kombination von fünf Elementen (s. § 1 Abs. 2 ZensG 2011): der Auswertung der Melderegister, der Auswertung von Daten der Bundesagentur für Arbeit sowie von Dateien zum Personalbestand der öffentlichen Hand, der postalischen Befragung der rund 17,5 Millionen Gebäude- und Wohnungseigentümer zur Gewinnung der Wohnungs- und Gebäudedaten, Stichproben zur Sicherung der Datenqualität und zur Erfassung weiterer, z. B. erwerbs- und bildungsstatistischer Erhebungsmerkmale bei etwa 7 Prozent der Bevölkerung sowie der Befragung der Verwalter oder Bewohner von Gemeinschaftsunterkünften, Anstalten, Wohnheimen und ähnlichen Einrichtungen, d. h. von maximal zwei Millionen Personen (BT-Drucksache 16/12219, Seite 19).

Auswahlgrundlage bildet das Anschriften- und Gebäuderegister, welches die Statistischen Ämter durch Zusammenführung bestehender Registerdaten gemäß § 2 des Zensusvorbereitungsgesetzes entwickelt haben. In einem mathematisch-statistischen Zufallsverfahren werden Anschriften aus dem Register gezogen und alle dort wohnhaften Personen im Rahmen der Haushaltsstichprobe befragt. Zu erheben sind die in § 7 Abs. 4 ZensG 2011 genannten Erhebungsmerkmale sowie die in § 7 Abs. 5 ZensG 2011 genannten Hilfsmerkmale. Für die entsprechende Erhebung besteht Auskunftspflicht gemäß § 7 ZensG 2011 i.V.m. § 18 Abs. 1 ZensG 2011. Lediglich die Auskunft über die Erhebungsmerkmale nach § 7 Abs. 4 Nr. 19 ZensG 2011 (Glaubensbekenntnis) ist freiwillig.
 
2. Die Kammer teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers an den einschlägigen Vorschriften der §§ 7, 18 ZensG 2011 nicht.

a. Die auf Tatsachen bezogene Auskunftspflicht des § 18 ZensG 2011 stellt bereits keinen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit dar (BVerfGE 65, 1, 40).

b. Die Verpflichtung zu wahrheitsgemäßen Angaben (§ 18 Abs. 1 ZensG 2011 i.V.m. § 15 Abs. 3 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke – BStatG – über die rechtliche Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft (§ 7 Abs. 4 Nr. 18 ZensG 2011) – Frage 7 im Fragebogen – verstößt nicht gegen das Grundrecht des Klägers auf Glaubensfreiheit (Art 4 Abs. 1 GG). Zur Bekenntnisfreiheit gehört nicht nur das Recht, seine religiöse Überzeugung zu bekennen, sondern auch zu schweigen, wie dies durch Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 136 Abs. 3 der Weimarer Reichsverfassung – WRV – besonders anerkannt ist. Diese negative Bekenntnisfreiheit wird aber durch den Vorbehalt des Art. 136 Abs. 3 Satz 2 WRV eingeschränkt, der es den Behörden gestattet, nach der Zugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft zu fragen, wenn davon Rechte und Pflichten abhängen oder eine gesetzlich angeordnete statistische Erhebung dies erfordert. Eine solche zulässige Ausnahme liegt hier vor, da es sich um eine gesetzlich angeordnete statistische Erhebung für Bundeszwecke (Art. 73 Nr. 11 GG) handelt (vgl. BVerfGE 65, 1, 38).

Die weitere – nicht europarechtlich vorgegebene – Auskunft, die gemäß § 7 Abs. 4 Nr. 19 ZensG 2011 das Bekenntnis zu einer Religion, Glaubensrichtung oder Weltanschauung (sunnitischer Islam, schiitischer Islam, alevitischer Islam, Buddhismus, Hinduismus und sonstige Religionen, Glaubensrichtungen oder Weltanschauungen) als Erhebungsmerkmal betrifft – Frage 8 im Fragebogen -, ist nach § 18 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 freiwillig und berührt daher nicht den Schutzbereich des in Art. 4 GG verankerten Grundrechts auf Glaubensfreiheit (Stepputat, DÖV 2011, 111, 114 m.w.N.; vgl. auch den Tätigkeitsbericht zum Datenschutz für die Jahre 2009 und 2010 des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Seite 96, abrufbar unter http://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/Publikationen/Taetigkeitsberichte/TB_BfDI/23TB_09_10.pdf; jsessio nid=6D026988317F86EE43DEB58E9A481 BAB.1 _cid 134?_blob=publicationFile).

c. Durch die Haushaltebefragung nach § 7 ZensG 2011 wird auch nicht gegen das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) verstoßen. Dieses Grundrecht ist nicht deshalb verletzt, weil der Kläger nach § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 4 Nr. 1 ZensG 2011 verpflichtet ist, seinen Wohnungsstatus offenzulegen (Frage 5 im Fragebogen). Wohnung im Sinne des Art. 13 GG ist allein die räumliche Privatsphäre (BVerfGE 32, 54, 72). Das Grundrecht normiert für die öffentliche Gewalt ein grundsätzliches Verbot des Eindringens in die Wohnung oder des Verweilens darin gegen den Willen des Wohnungsinhabers. Dazu gehören etwa der Einbau von Abhörgeräten und ihre Benutzung in der Wohnung, nicht aber die Erhebung und die Einholung von Auskünften, die ohne Eindringen oder Verweilen in der Wohnung vorgenommen werden können. Sie werden von Art. 13 GG nicht erfasst. Die nach § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 4 Nr. 1 ZensG 2011 vorgeschriebene Auskunftspflicht über wohnungsstatistische Fragen ist mit einem zwangsweisen Eindringen oder Verweilen in der Wohnung der Auskunftspflichtigen nicht verbunden (BVerfGE 65, 1, 40).

d. Nach Ansicht der Kammer verstößt die Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis nach § 7 ZensG 2011 sowie die damit im Zusammenhang stehende Auskunftspflicht nach § 18 ZensG 2011 auch nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (s. z.B. NJW 2000, 1021) gewährleistet das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) dem Einzelnen einen räumlich und thematisch bestimmten Bereich, der grundsätzlich frei von unerwünschter staatlicher Einsichtnahme bleiben soll. Das hieraus abgeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung gibt dem Einzelnen die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfGE 65, 1). Der Schutzumfang dieses Grundrechts beschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann – je nach Ziel des Zugriffs und der bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten – Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben (BVerfG, NJW 2008, 822; BVerwG, NVwZ-RR 2011, 698).

Das im Zensusgesetz 2011 enthaltene staatliche Informationsverlangen stellt zweifelsfrei einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen dar. Denn § 18 ZensG 2011 normiert eine Auskunftspflicht; ferner beruht die Weitergabe und Zusammenführung der Datensätze nach § 9 ZensG 2011 durch das Statistische Bundesamt und die statistischen Ämter der Länder nicht auf freiwilliger Basis (Stepputat, DÖV 2011, 111, 114).

Dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind allerdings Schranken gesetzt. Einschränkungen dieses Rechts sind im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig, wenn sie auf einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, die überdies dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen muss (BVerfG, NJW 2008, 1505), beruhen und der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet und organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen getroffen hat, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (vgl. hierzu BVerfGE 65, 1, 44 f.).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Erhebung im Wege der Haushaltsbefragung beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in §§ 1 ff., § 18 ZensG 2011 i.V.m. §§ 1, 15 BStatG den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Die Erhebung dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Bevölkerungszählung ebenso wie die Gebäude- und Wohnungszählung u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Berichts-pflichten nach der Verordnung EG Nr. 763/2008 sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden (vgl. § 1 Abs. 3 ZensG 2011), und ist nicht unverhältnismäßig, insbesondere belastet sie den Kläger nicht übermäßig. Die verlangten Daten (Persönliche Angaben, Zuwanderung, Bildung und Ausbildung, Berufstätigkeit) betreffen entweder den Gemeinschaftsbezug des Individuums oder sind – was die höchstpersönliche Frage 8 nach Religion, Glaubensrichtung oder Weltanschauung betrifft – freiwillig zu geben.
 
Selbst wenn mit den in § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011 genannten Erhebungs- und Hilfsmerkmalen Angaben verlangt werden sollten, die für den Kläger sensibel sein könnten, dienen diese allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personal- bzw. Unternehmensdaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung und ihm zuzumuten (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22. August 2001 – VG 6 L 1.11 -, juris zur Verfassungsmäßigkeit der Gebäude – und Wohnungsbefragung nach § 6 ZensG 2011). Das Zensusgesetz 2011 stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben des Klägers nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden. Insoweit trifft bereits § 16 BStatG umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten. Ferner regelt das Zensusgesetz 2011 im Einzelnen, welche Daten von welchen Erhebungsstellen zu welchen Zwecken (nur) verwendet werden dürfen. § 10 Abs. 2 ZensG 2011 verlangt, dass die Erhebungsstellen räumlich, organisatorisch und personell von anderen Verwaltungsstellen zu trennen sind. Es ist sicherzustellen, dass die Angaben in den Erhebungsunterlagen nicht für andere Aufgaben verwendet werden. Die in den Erhebungsstellen tätigen Personen sind schriftlich zu verpflichten, das Statistikgeheimnis zu wahren und auch solche Erkenntnisse über Auskunftspflichtige geheim zu halten, die bei ihrer Tätigkeit gewonnen werden. Die Verpflichtung gilt auch nach Beendigung der Tätigkeit in den Erhebungsstellen. Gemäß § 11 Abs. 3 ZensG 2011 sind Erhebungsbeauftragte schriftlich zu verpflichten, das Statistikgeheimnis nach § 16 BStatG zu wahren und auch solche Tatsachen geheim zu halten, die im Zusammenhang mit der Erhebungstätigkeit bekannt werden. Die Verpflichtung gilt auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit. Erhebungsbeauftragte dürfen nicht in der unmittelbaren Nähe ihrer Wohnung eingesetzt werden. Sie dürfen nicht eingesetzt werden, wenn auf Grund ihrer beruflichen Tätigkeit oder aus anderen Gründen zu befürchten ist, dass Erkenntnisse aus der Erhebungstätigkeit zum Schaden der auskunftspflichtigen Person genutzt werden. Das jeweils zuständige statistische Amt trägt nach § 12 Abs. 7 ZensG 2011 die datenschutzrechtliche Verantwortung für die zentral gespeicherten Daten. Es hat insbesondere zu gewährleisten, dass die Daten von den anderen statistischen Ämtern nur im Rahmen ihrer jeweiligen Aufgaben nach diesem Gesetz abgerufen werden können.

Weitere organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen zur Verhinderung von Datenmissbrauch finden sich im Landesgesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011. Nach § 6 Abs. 1 AGZensG 2011 ist für die Erhebungsstelle, die räumlich, organisatorisch und personell von anderen Verwaltungsstellen abgeschottet sein muss, eine eigene Postanschrift einzurichten. Alle erkennbar für die Erhebungsstelle bestimmten Eingänge sind dieser unverzüglich und ungeöffnet zuzuleiten. Zu der Erhebungsstelle haben gemäß § 6 Abs. 2 AGZensG 2011 grundsätzlich nur die dort näher bezeichneten Personen Zutritt. Bei der Verarbeitung von Einzelangaben ist die Abschottung dieser Daten gegenüber anderen Verwaltungsdaten und ihre Zweckbindung durch organisatorische, personelle und technische Maßnahmen der Datensicherung entsprechend § 5 Abs. 2 des Landesstatistikgesetzes – LStatG – zu gewährleisten (§ 6 Abs. 4 AGZensG 2011). Die in der Erhebungsstelle tätigen Personen müssen Gewähr für Zuverlässigkeit und Verschwiegenheit, insbesondere im Hinblick auf das Statistikgeheimnis (§ 10 Abs. 2 Satz 3 und 4 ZensG 2011 und § 5 Abs. 3 LStatG) bieten. Während der Tätigkeit in der Erhebungsstelle dürfen sie nicht mit anderen Aufgaben des Verwaltungsvollzugs betraut werden. Sie sind nach § 8 Abs. 2 des Landesdatenschutzgesetzes – LDSG – bei Aufnahme ihrer Tätigkeit auf die Einhaltung des Datengeheimnisses und der sonstigen Vorschriften über den Datenschutz schriftlich zu verpflichten (§ 6 Abs. 6 AGZensG 2011). Gemäß § 7 Abs. 1 AGZensG 2011 sind in der Erhebungsstelle alle Erhebungs- und Arbeitsunterlagen mit Einzelangaben so aufzubewahren, dass die Unterlagen während und außerhalb der Dienstzeit Unbefugten nicht zur Kenntnis gelangen können. Die Erhebungsbeauftragten haben sicherzustellen, dass die sich in ihrer Obhut befindlichen Erhebungs- und Arbeitsunterlagen mit Einzelangaben sicher aufbewahrt und ausschließlich mit der Erhebung und Aufbereitung der Daten betrauten Personen bekannt werden. Sie haben die ausgefüllten Unterlagen unverzüglich nach Abschluss der Erhebung der Erhebungsstelle auszuhändigen (§ 7 Abs. 2 AGZensG 2011). Erhebungs- und Arbeitsunterlagen mit Einzelangaben dürfen nicht vervielfältigt werden, soweit dies nicht für Zwecke der Vervollständigung oder Berichtigung sowie zur Durchführung eines Rechtsbehelfsverfahrens oder eines Verwaltungsvollstreckungsverfahrens erforderlich ist (§ 7 Abs. 3 AGZensG 2011). Die in der Erhebungsstelle tätigen Personen und die Erhebungsbeauftragten sind nicht befugt, statistische Auswertungen der erhobenen Daten selbst vorzunehmen oder durch Dritte vornehmen zu lassen (§ 7 Abs. 4 AGZensG 2011).

Der Gesetzgeber hat auch hinreichend Vorsorge dafür getroffen, dass die gesammelten Daten nicht reidentifiziert und rückverfolgt werden können (ebenso VG Berlin, Beschluss vom 22. August 2001 – VG 6 L 1.11 -, juris). Zum einen ist nach §§ 21, 22 BStatG die Zusammenführung von Einzelangaben aus Bundesstatistiken oder solcher Einzelangaben mit anderen Angaben zum Zwecke der Herstellung eines Personen-, Unternehmens-, Betriebs- oder Arbeitsstättenbezugs außerhalb der Aufgabenstellung dieses Gesetzes oder der eine Bundesstatistik anordnenden Rechtsvorschrift bei Strafe verboten. Zum anderen sind die Ordnungsnummern, Hilfsmerkmale und Erhebungsunterlagen nach §§ 13 Abs. 3, 19 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 nach Abschluss der Aufbereitung des Zensus, spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt zu löschen. Dass dieser Zeitraum – der der statistischen Aufbereitung des Zensus (vgl. §§ 9 und 12 ZensG 2011) sowie den Maßnahmen zur Sicherung der Qualität des Zensusergebnisses (vgl. §§ 14 ff. ZensG 2011) dient – unverhältnismäßig lang ist, ist nicht ersichtlich (vgl. auch den Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zum Datenschutz für die Jahre 2009 und 2010, Seite 96, abrufbar unter http://www.bfdi. bund.de/SharedDocs/Publikationen/Taetigkeitsberichte/TB_BfDI/2
3_TB_09_10.pdf;jsessionid=6D026988317F86EE43DEB58E9A481BAB.I_cid134?_blob=publicationFile: darin führt der Datenschutzbeauftragte aus, ihm sei besonders wichtig gewesen, dass es nicht möglich sei, von der Ordnungsnummer auf die dahinter stehende Person schließen zu können. Er habe daher mit dem Statistischen Bundesamt vereinbart, dass die personenbezogene Ordnungsnummer mit Hilfe einer sogenannten Hashfunktion verschlüsselt werde). Ein gleich-wohl theoretisch verbleibendes Reidentifizierungsrisiko hat der Einzelne grundsätzlich als notwendige Folge einer im überwiegenden Allgemeininteresse angeordneten Statistik hinzunehmen (vgl. BVerfG, NJW 1988, 962; Bay. VGH, Beschluss vom 24. September 2010 – 5 ZB 10.1870 -, juris).

3. Der Beklagte war gemäß § 8 Abs. 4 AGZensG als Erhebungsstelle zuständig für die Erhebung nach § 7 ZensG 2011 und konnte den auskunftspflichtigen Kläger durch Heranziehungsbescheid zur Erfüllung der Auskunftspflicht auffordern (§ 8 Abs. 4 Nr. 5 AGZensG).

4. Das mit Erlass des Widerspruchsbescheids des Statistischen Landesamtes vom 05. August 2011 zum Verwaltungsakt gewordene Schreiben des Beklagten an den Kläger vom 01. Juni 2011 ist in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.

Der Kläger ist als Volljähriger, der einen eigenen Haushalt führt, gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 i.V.m. § 7 ZensG 2011 zur Auskunftserteilung im Rahmen der „Haushaltsbefragung auf Stichprobenbasis im Zensus 2011" verpflichtet. Die Auskunftspflicht des § 18 Abs. 1 ZensG 2011 konkretisiert die in § 1 LVwVfG i.V.m. § 26 Abs. 2 VwVfG als Sollvorschrift ausgestaltete Mitwirkungspflicht eines am Verwaltungsverfahren Beteiligten und normiert eine Mitwirkungspflicht, die im Verweigerungsfall durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden kann. Es spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle, ob der Kläger ordnungsgemäß nach der auf Grundlage des § 7 Abs. 2 ZensG 2011 erlassenen Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011) vom 25. Juni 2010 (BGBl. I S. 830) – StichprobenV – ausgewählt worden ist. Denn das Verfahren, wie es durch die Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011 bestimmt ist, begründet keine subjektiven Rechte des Einzelnen. Ein Verstoß hiergegen beträfe zwar die Validität der Datenerhebung und so des statistischen Ergebnisses im konzeptionell gewählten Verfahren, nicht aber Rechte einzelner, für die Auskunftserteilung herangezogen zu werden oder nicht (VG Gießen, Beschluss vom 13. Oktober 2011 – 4 L 2533/11.GI -, juris).

Der Kläger ist seiner Auskunftspflicht bisher nicht in ausreichendem Maße nach-gekommen. Er hat die Fragen zu den Nummern 5 (Geburtsdatum), 7 (Religionsgesellschaft), 10 (Lebensgemeinschaft), 13 (Hauptwohnsitz), 28 (beruflicher Aus-bildungs- oder [Fach-] Hochschulabschluss), 29 (höchster Bildungsabschluss) und 30 (Erwerbstätigkeit) nicht beantwortet. Zur Frage 10 stellte der Kläger die Gegenfrage „Wollen Sie einen flotten Dreier?". Zur Frage 29 vermerkte er: „Wenn Sie meinen Beruf sehen, wissen Sie welchen Schulabschluss ich habe!" Zur Frage 45 gab er an: „Jurist und Boss". Die Frage 33 (Erwerbstätigkeit in der Woche 9. bis 15. Mai) beantwortete der Kläger mit „nein". Die Fragen 34, 35 und 36 kreuzte der Kläger nicht an.

Entgegen der Auffassung des Klägers genügen seine bisherigen Angaben nicht der Auskunftspflicht des § 18 Abs. 1 ZensG 2011. Weder sind die Fragen, die der Kläger nicht oder mit einer Gegenfrage beantwortet hat, unverständlich noch sind sie derart „intim", dass sie nachhaltig in seine Privatsphäre eindringen würden. Diese Behauptung des Klägers ist offenkundig auch nicht ernst gemeint. So gibt es keine plausible Erklärung dafür, warum der Kläger einerseits die Fragen 28 (beruflicher Ausbildungs- oder [Fach-] Hochschulabschluss), 29 (höchster Bildungsabschluss) und 30 (Erwerbstätigkeit) unbeantwortet gelassen hat, während er bei der Frage 45 (Angaben zum Beruf) „Jurist und Boss" angegeben hat. Es liegt der Schluss nahe, dass der Kläger – der auf der Homepage seiner Anwaltskanzlei ein Profil über sich mit Foto und Daten zu seinem Werdegang eingestellt hat – sich offenbar darüber geärgert hat, dass er im Stichprobenverfahren für die Haushaltebefragung ausgewählt worden ist.

Mithin war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
 
Rechtsmittelbelehrung

Die Beteiligten können innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils die Zulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz beantragen. Dabei müssen sie sich durch einen Rechtsanwalt oder eine sonstige nach Maßgabe des § 67 VwGO vertretungsbefugte Person oder Organisation vertreten lassen.

Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Straße 20, 67433 Neustadt, schriftlich oder in elektronischer Form zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Deinhardpassage 1, 56068 Koblenz, schriftlich oder in elektronischer Form einzureichen.

Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBI. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

(Unterschriften)

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