Zur Mitwirkung eines Polizeibeamten in einer „scripted-reality“-Sendung

Verwaltungsgericht Aachen

Urteil vom 12.03.2015

Az.: 1 K 1032/14

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Beklagte verpflichtet war, die von dem Kläger am 17. Februar 2014 beantragte Genehmigung zur Ausübung einer Nebentätigkeit, welche den Zeitraum 1. März bis 31. Dezember 2014 umfasste, zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Nebentätigkeitsgenehmigung.

Der         geborene Kläger ist seit 2012 als Kriminalhauptkommissar im Kriminalkommissariat      T.   der Kreispolizeibehörde E.     tätig. Sein aktuelles Dezernat ist insbesondere für Körperverletzungs- und Diebstahlsdelikte zuständig. Davor war er in dem für Einbruchsdelikte zuständigen Kriminalkommissariat      beschäftigt.

Seit 2004 nahm der Kläger, durchgängig als genehmigte Nebentätigkeit, an zahlreichen TV Produktionen als Nebendarsteller teil. Er stellte in den Sendungen jeweils einen ermittelnden Kriminalpolizisten dar. Die Ausstrahlung dieser Sendungen erfolgte über Privatsender wie RTL, RTL II und Kabel 1. Zuletzt war die Nebentätigkeit des Klägers durch den Dienstherrn mit Bescheid vom 23. August 2012 „global“ und befristet bis zum 31. Dezember 2013 genehmigt worden. Diese Genehmigung war am 30. Oktober 2012 mit der Auflage versehen worden, dass der Kläger die jeweiligen Produktionen anzeigen sollte, bei denen er mitwirken wollte.

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 14. Februar 2014 eine Nebentätigkeitsgenehmigung für die Zeit vom 1. März 2014 bis 31. Dezember 2014, um in den RTL Produktionen „Familien im Brennpunkt“ und „Verdachtsfälle“ als Kommentator tätig werden zu können. In den betreffenden Produktionen solle er nicht schauspielerisch tätig werden, sondern kriminalpräventive Kommentare bzw. Ratschläge vor der Kamera geben. Angedacht sei lediglich eine Einblendung seines Namens und seiner Amtsbezeichnung, nicht jedoch des Dienstortes.

Mit Bescheid vom 30. April 2014 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte er an, bei den Produktionen handele es sich nach der Bewertung des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (LAFP NRW) um sogenannte „scripted-reality“-Formate. Bei diesen Formaten werde der Eindruck erweckt, es handele sich um eine Dokumentation und nicht um ein auf fiktiven Geschehnissen basierendes Format. Dabei hätten gerade junge Zuschauerinnen und Zuschauer Schwierigkeiten, zwischen Realität und Inszenierung unterscheiden zu können, sodass das Geschehene nicht mehr als das erkannt werde, was es eigentlich sei: reine Fiktion. Da diese Formate nicht den Zielen der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit entsprächen, unterstütze die Polizei Nordrhein-Westfalen die Zusammenarbeit mit den entsprechenden Produktionsfirmen nicht.

Der Kläger hat am 3. Juni 2014 Klage erhoben.

Zur Begründung führt er aus, es bestehe kein tragfähiger Versagungsgrund. Soweit der Beklagte sich auf die Bewertung des LAFP NRW und damit mittelbar auf den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 15. November 2011 „Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizei Nordrhein-Westfalen“ berufe, verkenne er das Verhältnis seines subjektiven Anspruchs auf Erteilung einer Nebentätigkeitsgenehmigung zu den selbstgesetzten Regeln für die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit unter Einsatz eigener Mittel der Polizei. Sofern dienstliche Interessen nicht beeinträchtigt würden, habe der Beamte einen Anspruch auf Erteilung der Nebentätigkeitsgenehmigung. Während im Rahmen des § 49 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 LBG NRW danach zu fragen sei, ob die beabsichtigte Nebentätigkeit dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schade, komme es für die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizei darauf an, ob die fragliche Produktion im eigenen Interesse der Polizei läge. Während also die Unterstützung durch eine Polizeibehörde ausschließlich dann im Betracht komme, wenn diese dienstliche Interessen explizit fördere, reiche es für die Genehmigung der Teilnahme eines einzelnen Polizeibeamten an einer solchen Produktion aus, wenn diese dienstlichen Interessen nicht zuwiderlaufe.

In der mündlichen Verhandlung ergänzt der Kläger, dass er auch zukünftig an vergleichbaren Fernsehproduktionen teilnehmen möchte.

Der Kläger, dessen ursprüngliches Begehren die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Nebentätigkeitsgenehmigung war, beantragt nunmehr,

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, die von ihm am 17. Februar 2014 beantragte Genehmigung zur Ausübung einer Nebentätigkeit, welche den Zeitraum 1. März bis 31. Dezember 2014 umfasste, zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung beruft er sich zunächst auf den angefochtenen Bescheid. Weiterhin führt er aus, für den Zuschauer sei es bei solchen Formaten schwer erkennbar, ob es sich um reale Situationen unter Beteiligung der im staatlichen Auftrag handelnden Polizeibeamten oder um rein fiktionale Darstellungen handele. Die Glaubwürdigkeit der Protagonisten würde auf die Glaubwürdigkeit der Handlung übertragen. Die im Sinne der Unterhaltung gesetzten Akzente verfälschten das Bild der polizeilichen Realität. Die tatsächliche Polizeiarbeit habe mit der Darstellung nicht viel gemeinsam und führe daher zu einem großen Ansehensverlust der Polizei in der Öffentlichkeit. Aus diesem Grund habe die Polizei bereits im Jahr 2009 eine bis dahin bestehende Zusammenarbeit für die Produktion „Schneller als die Polizei erlaubt“ beendet und das Ministerium für Inneres und Kommunales NRW im Jahr 2010 die Zusammenarbeit mit einer Produktion gleicher Machart für einen anderen Fernsehsender abgelehnt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

Über den Rechtsstreit kann gemäß § 102 Abs. 2 VwGO aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. März 2015 entschieden werden, obwohl der Beklagte nicht erschienen ist. Er wurde form- und fristgerecht geladen und in der Ladung auf die Möglichkeit hingewiesen, dass eine Entscheidung auch bei Nichterscheinen eines Beteiligten ergehen könne. Der Beklagte hat kurzfristig auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Das ursprünglich geltend gemachte Verpflichtungsbegehren konnte nach Ablauf des streitigen Genehmigungszeitraums zulässigerweise in ein Fortsetzungs-feststellungsbegehren umgestellt werden. Dabei handelt es sich gem. § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. Nr. 3 ZPO nicht um eine Klageänderung i. S. d. § 91 VwGO. Das erforderliche Feststellungsinteresse ist aufgrund der konkreten Wiederholungsgefahr – der Kläger wurde bereits für ein ähnliches Format erneut angefragt – ebenfalls gegeben.

Die Versagung der Nebentätigkeitsgenehmigung war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Der Kläger besaß einen Anspruch auf die Erteilung der Nebentätigkeitsgenehmigung, da kein Versagungsgrund vorlag.

Gemäß § 49 Abs. 1 LBG NRW bedarf der Beamte, soweit er nicht nach § 48 LBG NRW zur Übernahme verpflichtet ist, der vorherigen Genehmigung

[…]

3. zur Übernahme einer Nebenbeschäftigung gegen Vergütung, zu einer gewerblichen Tätigkeit, zur Mitarbeit in einem Gewerbebetrieb oder zur Ausübung eines freien Berufes […].

Die Genehmigung ist gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW zu versagen, wenn die Nebentätigkeit dienstliche Interessen beeinträchtigen kann. Gemäß Satz 2 liegt ein solcher Versagungsgrund insbesondere vor, wenn die Nebentätigkeit,

[…]

6. dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung abträglich sein kann.

Nach dem Wortlaut soll bereits die Möglichkeit einer Ansehensbeeinträchtigung ausreichen, um ein Nebentätigkeitsverbot zu begründen. Es kommt darauf an, ob es bei verständiger Würdigung ernsthaft möglich ist, dass die Nebentätigkeit ansehensmindernde Auswirkungen hat. Dies ist der Fall, wenn sie geeignet ist, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Integrität des öffentlichen Dienstes zu beeinträchtigen. Das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit, dass die hoheitlichen Aufgaben gesetzmäßig wahrgenommen und hierbei die sich aus dem Beamten- und Richterstatus ergebenden besonderen Pflichten beachtet werden, trägt entscheidend zur Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens bei.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 – 2 C 23/13 -, DVBl 2014, 1257-1259, juris Rn. 23; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 32/04 -, BVerwGE 124, 347-356, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 13. Juni 1997 – 12 A 5544/95 -, juris Rn. 10.

Sind nachteilige Auswirkungen auf die Erfüllung der Dienstpflicht nicht zu besorgen, d.h. sind nachteilige Auswirkungen der Nebentätigkeit auf das Hauptamt bei verständiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls nicht ernsthaft möglich, darf der Dienstherr die Nebentätigkeit nicht untersagen, da der Beamte einen Anspruch auf die Erteilung der Nebentätigkeitsgenehmigung hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 – 2 C 23/13 -, a.a.O; OVG NRW, Beschluss vom 13. Juni 1997 – 12 A 5544/95 -, juris Rn. 9.

Nach diesen Maßstäben hat der Beklagte die begehrte Nebentätigkeitsgenehmigung zu Unrecht verweigert.

Zunächst handelt es sich bei der geplanten Tätigkeit des Klägers um eine genehmigungspflichtige Nebentätigkeit i.S.d. § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Var. 1 LBG NRW. Danach bedarf es u.a. zur Übernahme einer Nebenbeschäftigung gegen Vergütung der vorherigen Genehmigung. Da der Kläger  – gegen Vergütung – lediglich als Kommentator tätig werden soll und damit keine schauspielerische Leistung verbunden ist, unterfällt die geplante Nebentätigkeit nicht § 51 Abs. 1 Nr. 2 Var. 3 LBG NRW. Gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 LBG NRW ist eine schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit nicht genehmigungspflichtig.

Es ist allerdings nicht davon auszugehen, dass die geplante Nebentätigkeit dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 LBG NRW abträglich sein kann.

Eine Nebentätigkeit ist dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung abträglich, wenn sie geeignet ist, die Achtung und das Vertrauen, das der Bürger dem Amt entgegenbringt, zu schädigen. Der Beamte ist auch außerhalb der Ausübung seines Amtes verpflichtet, der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert.

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. März 2002 – 2 A 10067/02 -, NVwZ-RR 2002, 860-861, juris Rn. 24; Battis, BBG, 4. Auflage 2009, § 99 Rn. 15

Soweit das Ministerium für Inneres und Kommunales die Zusammenarbeit mit Produktionsfirmen bestimmter „scripted-reality“-Formate eingestellt bzw. nicht aufgenommen hat, kann das dem Kläger nicht entgegen gehalten werden. Denn es ist zwischen der Öffentlichkeitsarbeit der Polizei und der Teilnahme an solchen Sendungen durch einen einzelnen Beamten zu unterscheiden.

Vgl. hierzu auch VG Köln, Beschluss vom 25. September 2013 – 19 L 1236/13 -, juris Rn. 24.

Die Öffentlichkeitsarbeit der Polizei ist gezielt darauf ausgerichtet, die Aufmerksamkeit (eines bestimmten Kreises) von Personen auf die Polizei und ihre Arbeit zu ziehen. Hingegen ist die Auswirkung auf die Polizei als solche bei der Mitarbeit eines Polizeibeamten im Rahmen einer „scripted-reality“-Sendung – insbesondere wenn er lediglich durch die gelegentliche Einblendung seiner Amtsbezeichnung als solcher identifiziert wird – bestenfalls mittelbar. Dass die Zuschauer einen (negativen) Rückschluss von dem Verhalten des als objektiven und informierenden Kommentators auftretenden Klägers auf die gesamte Polizei respektive die öffentliche Verwaltung ziehen werden, ist nicht ersichtlich. Solange der Kläger sachlich korrekte und durch seine Erfahrung fundierte Hinweise und Ratschläge gibt, vermag das Gericht nicht zu erkennen, dass diese Tätigkeit dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schadet. Durch die Einblendung des Klägers außerhalb des gespielten und fiktiven „Hauptgeschehens“ sowie durch die objektive Kommentierung in Abgrenzung zu dem emotional aufgeladenen, gerne deutlich überzogenen Hauptgeschehen erfolgt eine hinreichende Abgrenzung zu dem fiktiven Teil der Sendungen. Darüber hinaus darf davon ausgegangen werden, dass auch der Durchschnittsfernsehzuschauer durchaus in der Lage ist, das in den Sendungen dargestellte Geschehen als fiktiv einzuordnen. Eindeutige Anhaltspunkte sind die leicht als solche zu identifizierenden Laienschauspieler, die überzogenen Handlungen der dargestellten Personen, der Geschehensablauf, der durch die Verkettung sehr unwahrscheinlicher – zum Teil absurder – Geschehnisse auffällt, die Tatsache, dass es im Abspann eine Personalie „Storyliner“ gibt sowie der im Abspann gezeigte Hinweis, dass alle handelnden Personen frei erfunden sind.

Bereits in der Vergangenheit hat die Mitarbeit des Klägers in vergleichbaren TV-Formaten offensichtlich dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung nicht geschadet, obwohl er auch dort mit Bezug zu seinem Amt als Kriminalhauptkommissar auftrat. Dass der Beklagte die Nebentätigkeitsgenehmigung in Bezug auf diese Tätigkeiten nicht widerrufen hat, lässt darauf schließen, dass auch von der aktuell geplanten Nebentätigkeit keine Gefährdung für das Ansehen der öffentlichen Verwaltung ausgeht.

Ferner ist in Blick zu nehmen, dass es diverse weitere TV-Formate gibt, in denen nordrhein-westfälische Polizeibeamte – deutlich als solche erkennbar – mitwirken, ohne dass diesen Formaten Dokumentations- oder Reportage-Charakter zukäme. Wollte man der Argumentation des Beklagten, der sich im Wesentlichen auf die Regularien zur Öffentlichkeitsarbeit beruft, folgen, dürften zahlreiche dieser Formate nicht mehr unter Mitarbeit von Polizeibeamten produziert werden und müssten gegebenenfalls existente Nebentätigkeitsgenehmigungen widerrufen werden.

Letztlich steht es dem Beklagten frei, im Falle einer tatsächlich eintretenden negativen Auswirkung der Nebentätigkeit des Klägers für das Ansehen der öffentlichen Verwaltung diese jederzeit nach § 49 Abs. 4 LBG NRW zu widerrufen.

Andere Versagungsgründe wurden nicht vorgetragen und sind auch nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.