Kein Lotto am Kunden Service Terminal

22. Juni 2009
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Eigener Leitsatz:

Die Einrichtung von Lotterieangeboten auf Kunden Service Terminals von Sparkassen ist nicht zulässig. Ein solches Angebot ist eine Ergänzung des Vertriebswegs. Bei der Einführung müssen die Auswirkungen auf die Bevölkerung untersucht und bewertet worden sein und die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags eingehalten werden. Die Ausweitung der Verfügbarkeit durch das Angebot an den Kunden Service Terminals widerspricht der Vorgabe, dass die Möglichkeit zum Wetten nicht zu einem allerorts verfügbaren Gut des täglichen Lebens werden dürfe.


Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht

Beschluss vom 12.09.2008
   

Az.: 11 ME 476/07

Gründe

Antragstellerin ist die Toto-Lotto-Niedersachsen GmbH (TLN), deren Gesellschafter die Norddeutsche Landesbank Girozentrale, die Förderungsgesellschaft des Niedersächsischen Sparkassen- und Giroverbandes mbH & Co. – Beteiligungsgesellschaft bürgerlichen Rechts mbH -, der Landessportbund Niedersachsen e. V. und der Niedersächsische Fußballverband e. V. sind. Sie ist Mitglied im Verband deutscher Lotto- und Toto-Unternehmen  (Deutscher Lotto- und Toto-Block) und veranstaltet auf der Grundlage verschiedener Konzessionen Lotterien und Sportwetten in Niedersachsen. Sie betreibt u. a. die Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Super 6", "Spiel 77" und "GlücksSpirale".  

Mit Schreiben vom 9. September 2005 teilte die Antragstellerin dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport – Lotterieaufsicht – (Antragsgegner) mit, dass sie die Einrichtung von Lotterieangeboten auf den sogenannten Kunden Service Terminals (KST) von niedersächsischen Sparkassen beabsichtige. Das Verfahren stelle eine Ergänzung der Vertriebswege dar, die eine Anpassung der Teilnahmebedingungen erforderlich mache. Sie bitte daher um "Zustimmung zur geplanten Umsetzung". Mit Schreiben vom 23. September 2005 wies sie zusätzlich darauf hin, dass den Kunden mit diesem Vertriebsweg ein erweiterter Service und eine verbesserte Erreichbarkeit bei der Spielteilnahme an ihren Produkten ermöglicht werden solle. In einem Schreiben vom 14. Mai 2007 teilte sie ferner mit, es sei zunächst geplant, einige Kunden Service Terminals der Nord/LB im Raum Braunschweig mit der Lotto-Software freizuschalten. In der Folgezeit sollten die Sparkassen Stade/Altes Land und Walsrode, später auch die Stadtsparkassen Bad Pyrmont, Rotenburg, Scheeßel und Northeim hinzukommen. Die Testphase solle einen Zeitraum von ca. vier Wochen umfassen. Sollten die sich an der Testphase beteiligten Sparkassen positiv zum KST-Projekt äußern, beabsichtige die Antragstellerin, allen niedersächsischen Sparkassen diese Möglichkeit zu eröffnen. In Niedersachsen verfügten 40 Sparkasseninstitute über Kunden Service Terminals. Insgesamt stehen nach Angaben der Antragstellerin im Schriftsatz vom 18. Juni 2007 an das Verwaltungsgericht ca. 1200 derartiger Terminals in den Foyers der niedersächsischen Sparkassen. Diese Terminals sind 24 Stunden am Tag online und verfügen über einen Touchscreen-Monitor, einen Drucker und eine Tastatur. Der Kunde legitimiert sich gegenüber dem Terminal durch Eingeben seiner EC-Karte, wobei nur Karten der Sparkassen-Finanzgruppe akzeptiert werden sollen. Auf dem Bildschirm des Terminals soll dann neben den Zeichen für die übrigen Dienste der Sparkasse ein Lotto-Logo erscheinen. Der Kunde soll durch Klicken auf dieses Logo die Möglichkeit haben, vorher festgelegte Quicktipp-Spielscheine zu spielen oder einen persönlichen Lottoschein einzugeben. Es sollen nur die Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Super 6", "Spiel 77" und "GlücksSpirale" angeboten werden. Nach Generierung des Spielscheins soll der Kunde über die allgemeinen Voraussetzungen der Spielteilnahme, den Jugend- und Spielerschutz sowie die Teilnahmebedingungen informiert werden. Er soll dann die Wahl zwischen den Buttons "Ablehnen" und "Akzeptieren" haben. Mit der Teilnahme erteilt der Kunde dem kartenausgebenden Institut die Erlaubnis zur Weitergabe seiner dort hinterlegten Daten an den Lotterieveranstalter, soweit dieser die Daten zur Durchführung der Spielteilnahme benötigt. Um den Bezahlvorgang auszulösen, muss der Kunde sodann die EC-Karten-PIN eingeben.

Nachdem die Antragstellerin mitgeteilt hatte, dass Ende Mai 2007 mit dem Vorhaben an zwei Standorten in Niedersachsen begonnen werden sollte, untersagte der Antragsgegner mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 25. Mai 2007 der Antragstellerin die Einführung des KST-Projektes "Lotto über Kunden Service Terminals der Sparkassen" bzw. dessen Ausdehnung auf weitere Bankenterminals. Er wies ausdrücklich darauf hin, dass dieses Verbot bereits für die Durchführung des sogenannten Pilotprojektes gelte. Außerdem lehnte er den Antrag der Antragstellerin auf Ausweitung ihrer Annahmestellen auf Sparkassenterminals ab. Zur Begründung führte er aus: Er habe als Aufsichtsbehörde darauf hinzuwirken, dass die Antragstellerin die lotterierechtlichen Regelungen einhalte. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – den Gesetzgeber verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2007 die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten unter Beachtung der Entscheidung neu zu regeln. Diese Rechtsprechung beeinflusse das gesamte Glücksspielrecht. In der Übergangszeit sei eine Erweiterung des Glücksspielwesens über das zum Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vorhandene Maß hinaus nicht zulässig. Das Bundesverfassungsgericht verlange auch eine Einschränkung des breit gefächerten Netzes von Annahmestellen. Dieser Forderung widerspreche die angestrebte Angebotserweiterung auf die Sparkassenterminals. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei geboten, weil die Abwägung zwischen dem Suspensivinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung zu Lasten der Antragstellerin ausfalle. Die Durchführung und Umsetzung der beantragten Maßnahme bis zur Bestandskraft der Untersagungsverfügung, die möglicherweise erst nach jahrelangem Rechtsstreit eintreten werde, könne aufgrund des besonderen öffentlichen Interesses an der Verhinderung der Ausweitung der Annahmestellen nicht hingenommen werden. Demgegenüber sei das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin als verhältnismäßig gering zu bewerten. Ihre diesbezüglichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen seien von vornherein mit dem Risiko behaftet gewesen, durch die Einführung des KST-Projektes nur vorübergehend oder gar keine Einnahmen erzielen zu können. Ihr Interesse, wirtschaftliche Ziele durch eine nicht konzessionierte Tätigkeit weiter zu verfolgen, sei nicht schutzwürdig. Das öffentliche Interesse an einer mit sofortiger Wirkung vorgenommenen Untersagung überwiege auch deshalb, weil das KST-Projekt der Zielrichtung des Lotteriestaatsvertrages und dem durch das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 (a. a. O.) geschaffenen Übergangsrecht zuwiderlaufen würde.

Die Antragstellerin hat gegen diesen Bescheid am 18. Juni 2007 Klage erhoben (10 A 3139/07). Gleichzeitig hat sie einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt, den sie im Wesentlichen wie folgt begründet hat: Es bestehe schon deswegen kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides, weil dieser wegen Fehlens einer Rechtsgrundlage für die Untersagung materiell rechtswidrig sei. Sie bewege sich im Rahmen der ihr erteilten Konzessionen. Durch die Eröffnung von Lotterie-Annahmeterminals in den Räumen niedersächsischer Sparkassen liege keine Ausweitung des Glücksspielangebots, sondern lediglich eine Ergänzung der Vertriebswege vor. Im niedersächsischen Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen sei die Ausgestaltung des Vertriebs aber  nicht geregelt. Der Antragsgegner könne sich in diesem Zusammenhang auch nicht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a. a. O.) berufen. Da es sich auf das staatliche Sportwettenmonopol in Bayern beziehe, sei es regional und sachlich nicht einschlägig.

Ungeachtet der offensichtlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides bleibe das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners auch hinter dem Suspensivinteresse der Antragstellerin deutlich zurück. Insbesondere sei nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass es sich zunächst lediglich um eine vierwöchige Testphase handele. Sie müsse angesichts der dramatischen Umwälzungen im Bereich des Vertriebs von Lotterien zumindest in die Lage versetzt werden, im Wege der Erprobung die technischen Möglichkeiten zu eruieren. Demgegenüber seien die von dem Antragsgegner angeführten Gefahren für die Öffentlichkeit im Hinblick auf die überschaubare Dimension des "Feldversuchs" als gering zu betrachten. Bei einer jährlichen Fluktuation von 250 Lotterieannahmestellen landesweit wäre auch die Ersetzung von ca. 50 bisherigen herkömmlichen Lotterieannahmestellen durch Sparkassen-KST’s kaum geeignet, ein überwiegendes öffentliches Interesse zu begründen.

Die Antragstellerin hat beantragt,

1. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung    des Antragsgegners vom 25. Mai 2007 wiederherzustellen;

2. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu    verpflichten, den Feldversuch und anschließenden dauerhaften    Vertrieb der Lotterien "6 aus 49", "Super 6", "Spiel 77" und der    "GlücksSpirale" über Kunden Service Terminals von Sparkassen in    Niedersachsen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu gestatten;

3. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu    verpflichten, die Teilnahmebedingungen für die über Kunden Service Terminals zu vertreibenden Lotterien befristet bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu genehmigen.              

Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht hat am 20. August 2007 aufgrund einer gemeinsamen mündlichen Verhandlung über die Klage und den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entschieden. Es hat die Klage abgewiesen und den Antrag abgelehnt. Die Antragstellerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, über die der Senat noch nicht entschieden hat (11 LC 488/07). Außerdem hat sie gegen den Beschluss vom 20. August 2007 Beschwerde eingelegt und den bisher unter 2. gestellten Antrag dahingehend ergänzt, dass nach Abschluss des Feldversuchs der Vertrieb der genannten Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen in Niedersachsen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache, hilfsweise unter der Auflage, für jedes Kreditinstitut, in dem KST zum Vertrieb der o. g. Lotterien eingesetzt werden, die Zahl der terrestrischen Lotterieannahmestellen der Antragstellerin um 1 zu reduzieren, äußerst hilfsweise unter der Auflage, für jeden KST, der für den Vertrieb der o. g. Lotterien eingesetzt wird, die Zahl der terrestrischen Lotterieannahmestellen der Antragstellerin um 1 zu reduzieren, zugelassen wird.

Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist aufgrund der im Zeitpunkt seiner Entscheidung geltenden Rechtslage zutreffend davon ausgegangen, dass der Bescheid des Antragsgegners vom 25. Mai 2007 offensichtlich rechtmäßig ist und das öffentliche Interesse das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt. Eine für die Antragstellerin günstigere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus den zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Regelungen des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV -, Nds. GVBl. 2007, 768) und des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, 756), das in seinem Art. 2 das Niedersächsische Glücksspielgesetz – NGlüSpG – enthält.

Bei der im angefochtenen Bescheid ausgesprochenen Untersagung des Projekts "Lotto über Kunden Service Terminals der Sparkassen"  bzw. dessen Ausdehnung auf weitere Bankenterminals handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, so dass das seit dem 1. Januar 2008 neue Glücksspielrecht anzuwenden ist. Der Antragsgegner hat im Beschwerdeverfahren klargestellt, dass er den Bescheid auch unter Geltung des neuen Rechts aufrecht erhalte und darauf stütze (vgl. etwa Schriftsatz vom 4. 3. 2008).

Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden (Satz 1). Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten (Satz 2). In Niedersachsen ist der Antragsgegner die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde geblieben (§ 23 Abs. 1 NGlüSpG). Er erteilt nicht nur die gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnisse für das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen, sondern hat auch die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele sowie die Werbung hierfür zu untersagen (§ 22 Abs. 4 NGlüSpG). Nach § 3 Abs. 4 NGlüSpG bedarf die Antragstellerin auch für die Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels durch Annahmestellen einer Erlaubnis. Eine Annahmestelle betreibt, wer in seiner Geschäftsstelle öffentliche Glücksspiele – mit Ausnahme von Klassenlotterien – im Vertriebssystem eines Veranstalters in Niedersachsen nach § 3 Abs. 1 NGlüSpG vermittelt (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG). Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG kann das Land mit der Veranstaltung oder Durchführung von Glücksspielen eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine privatrechtliche Gesellschaft, an der eine oder mehrere juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, beauftragen (vgl. § 10 Abs. 2 GlüStV). Veranstalter der hier in Rede stehenden Lotterien ist die Antragstellerin, an der das Land Niedersachsen im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG mittelbar maßgeblich beteiligt ist. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis sind in § 4 NGlüSpG geregelt. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 NGlüSpG schreibt ausdrücklich vor, dass bei der Einführung neuer Glücksspielangebote und – worauf es im vorliegenden Fall ankommt – bei der Einführung neuer oder der erheblichen Erweiterung bestehender Vertriebswege die Anforderungen des § 9 Abs. 5 GlüStV erfüllt sein müssen. Nach dessen Nr. 1 muss der Fachbeirat (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) nicht nur vor Einführung neuer Glücksspielangebote, sondern auch vor Einführung neuer Vertriebswege (siehe § 9 Abs. 5 Satz 2) die Auswirkungen auf die Bevölkerung untersucht und bewertet haben. Die Erlaubnis setzt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG u. a. weiter voraus, dass die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages eingehalten werden (Nr. 1) und die Erteilung den Zielen des § 1 Abs. 3 NGlüSpG nicht zuwiderläuft  (Nr. 2). Wird eine Erlaubnis erteilt, ist in dieser auch die Form des Vertriebs oder der Vermittlung festzulegen (§ 4 Abs. 7 Nr. 3 NGlüSpG). Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV haben die Länder zur Erreichung der Ziele des § 1 die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Hierzu gehört auch eine ausreichende Vertriebsstruktur. Nach Angaben eines Vertreters der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung des Senats vom 8. Juli 2008 (vgl. Senatsbeschl. v. 8. 7. 2008 – 11 MC 71/08 -, S. 14 BA) gab es in Niedersachsen im Juli 2008 2.459 Annahmestellen. § 10 Abs. 3 GlüStV bestimmt, dass die Länder die Zahl der Annahmestellen zur Erreichung der Ziele des § 1 begrenzen. Diese Vorgabe beruht auf der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im – auch auf die damalige Rechtslage in Niedersachsen übertragbaren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 2007 – 1 BvR 973/05 -) – Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – (BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261 = DVBl. 2006, 625 = GewArch 2006, 199), dass Sportwetten – dies gilt aber auch für die in Rede stehenden Lotterien – in der Vergangenheit unter der Maxime "weites Land – kurze Wege -" im Zusammenhang mit Zeitschriften- und Tabakläden oder ähnlichen klein- oder mittelständischen Gewerbebetrieben wie ein allerorts verfügbares "Gut des täglichen Lebens" vorgehalten worden seien, was den Zielen der Bekämpfung der Suchtgefahren und der Begrenzung der Wettleidenschaft aber widerspreche. Diese Rechtsprechung hat zu der Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG geführt, wonach Anzahl und Einzugsgebiet der Annahmestellen an den Zielen des § 1 Abs. 3 NGlüSpG auszurichten sind. § 24 Satz 1 Nr. 2 NGlüSpG ermächtigt das für Inneres zuständige Ministerium, dazu durch Verordnung Vorschriften unter Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis des jeweiligen Geschäftsraums zu erlassen (vgl. Senatsbeschl. v. 8. 7. 2008, a. a. O., S. 14 f BA). Widerspruch und Klage gegen glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen haben gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV keine aufschiebende Wirkung (mehr).

Nach § 3 Abs. 4 NGlüSpG benötigt die Antragstellerin für die von ihr beabsichtigte Vermittlung der Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Super 6", "Spiel 77" und "GlücksSpirale" über Kunden Service Terminals von niedersächsischen Sparkassen, die insoweit als Annahmestellen gemäß § 5 NGlüSpG anzusehen sein dürften, eine Erlaubnis, über die sie aber nicht verfügt. In den ihr zuletzt erteilten Genehmigungen zum Betrieb der in Rede stehenden Lotterien ist der Vertriebsweg über Kunden Service Terminals der Sparkassen nicht im Sinne des § 4 Abs. 7 Nr. 3 NGlüSpG festgelegt. Dabei handelt es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht um eine bloße "technische Neuerung" im Rahmen des von ihr bisher ausgeübten terrestrischen Vertriebs, sondern – wie später noch näher ausgeführt wird – um die Einführung eines neuen Vertriebswegs, der vorher noch nicht praktiziert worden war. Die Antragstellerin hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass ihr ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung der Lotterien über diesen Vertriebsweg zusteht. Nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung sind jedenfalls die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 6 NGlüSpG nicht erfüllt.

§ 1 GlüStV benennt als Ziele des Staatsvertrages: 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, 2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (das 4. Ziel ist hier nicht einschlägig). Eine entsprechende Zielsetzung enthält auch § 1 Abs. 3 NGlüSpG. Nur wenn diese Vorgaben erfüllt sind, soll die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 NGlüSpG erteilt werden. Der von der Antragstellerin geplante Vertrieb der genannten Lotterieprodukte über Kunden Service Terminals von Sparkassen würde diesen Zielen zuwiderlaufen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das von der Antragstellerin selbst im Verwaltungsverfahren als "Ergänzung der Vertriebswege" bezeichnete Vorhaben zu einer qualitativ und quantitativ relevanten Erweiterung des Glücksspielangebots führen würde. Dass der Antragsgegner aus der Formulierung "Ergänzung der Vertriebswege" den Schluss gezogen hat, die Antragstellerin wolle die Kunden Service Terminals von Sparkassen zusätzlich zu den bereits vorhandenen Vertriebsstellen nutzen und damit im Ergebnis die Zahl der Annahmestellen erhöhen (vgl. den Bescheid vom 25. Januar 2007, S. 1 und 3), ist nicht zu beanstanden. Eine Ergänzung des vorhandenen Vertriebsweges in der beabsichtigten Form würde aber zugleich eine Ausweitung der Verfügbarkeit von Glücksspielen bedeuten. Kunden der Sparkassen in Niedersachsen hätten nach Abschluss der Testphase die Möglichkeit, an bis zu 1200 Terminals unabhängig von den zeitlich begrenzten Öffnungszeiten der herkömmlichen Annahmestellen rund um die Uhr jeden Tag die von der Antragstellerin angebotenen Lotterien zu spielen. Auch Kunden, die ein Service Terminal ihrer Sparkasse ursprünglich nur zur Erledigung von Bankgeschäften nutzen wollten, würden dadurch, dass bei jedem Bankgeschäft im Display des Terminals auf das Lotterieangebot der Antragstellerin hingewiesen würde, zum Glücksspiel animiert. Die beabsichtigte neue Vertriebsform würde deshalb der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, dass die Möglichkeit zum Wetten nicht zu einem allerorts verfügbaren "normalen" Gut des täglichen Lebens werden dürfe, widersprechen.

Hinzu kommt, dass die geplante Vertriebsform auch aus einem anderen Grund nicht geeignet erscheint, dem Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren und der Begrenzung der Wettleidenschaft zu dienen. Kunden Service Terminals von Sparkassen ermöglichen ein anonymes Spielen. Denn die Bedienung eines derartigen Terminals erfolgt üblicherweise schon aus allgemeinen Sicherheitsgründen ohne Einsichtnahme durch andere Personen. Im Unterschied dazu ist eine soziale Kontrolle, die einer verstärkten Inanspruchnahme von Glücksspielangeboten entgegenwirken könnte, in herkömmlichen Annahmestellen gegeben. Die Antragstellerin hat in ihrer "Hintergrundinformation zur Expansion der kommerziellen Glücksspielindustrie: Die Kooperation Fluxx – Schlecker" (Bl. 30 BA B) selbst darauf hingewiesen, dass die "geschulten Mitarbeiter ein elementarer Baustein für eine effektive Suchtprävention in Bezug auf mögliche negative Folgen von Spielleidenschaft" seien und dass der "direkte Kontakt und die soziale Einbindung der Spieler in den Annahmestellen … nicht durch Lotto Service-Stationen, wie sie durch die kommerziellen Anbieter eingerichtet werden, gewährleistet werden" könnten. Diese Argumente sprechen nach Auffassung des Senats gleichermaßen gegen die Vermittlung von Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen. Derartige Terminals dürften in dieser Hinsicht noch am ehesten vergleichbar sein mit der Wettteilnahme über das Internet. Der Gesetzgeber hat aber in § 4 Abs. 4 GlüStV ein Verbot des Veranstaltens und des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet ausgesprochen. Der terrestrische Lotterievertrieb über die herkömmlichen Annahmestellen unterscheidet sich deshalb grundlegend von dem hier streitigen Projekt.

Demgegenüber macht die Antragstellerin vergeblich geltend, sie habe zu keinem Zeitpunkt die Absicht gehegt, mit Hilfe der Kunden Service Terminals die Anzahl der Annahmestellen zu erhöhen; es gehe vielmehr allein darum, einer technischen Innovation zum Durchbruch zu verhelfen, die sinnvoll, kostensparend und effizient im Hinblick auf Spieler- und Minderjährigenschutz sowie Spielsuchtbekämpfung sei. Sie habe gegenüber dem Antragsgegner jederzeit deutlich gemacht, dass eine Eröffnung eines Kunden Service Terminals in den Sparkassen selbstverständlich eine entsprechende Schließung einer terrestrischen Annahmestelle nach sich ziehen solle. Darauf zielten auch die vorsorglich gestellten Hilfsanträge ab. Der Senat hat bereits darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin ihr Vorhaben ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge (vgl. ihre Schreiben v. 9. und 23. 9. 2005) als "Ergänzung" ihrer Vertriebswege bezeichnet hat. Auch hat sie im Rahmen des Verwaltungsverfahrens die Alternative des Austausches einer terrestrischen Annahmestelle jeweils gegen einen für den Vertrieb der genannten Lotterien eingesetzten Kunden Service Terminal mit keinem Wort erwähnt. Diese Möglichkeit hat sie erstmals in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2007 an das Verwaltungsgericht angedeutet, ohne dass aber in ihren Sachanträgen zum Ausdruck zu bringen. Erst in der Beschwerdeschrift vom 14. September 2007 hat sie entsprechende Hilfsanträge gestellt. Letztlich kommt es aber auf die Frage, ob die Antragstellerin rechtzeitig eine Austauschalternative angeboten hat oder dies als milderes Mittel von Amts wegen hätte berücksichtigen müssen, nicht entscheidungserheblich an. Denn die Einführung des in Rede stehenden Vorhabens und der damit geplante neue Vertriebsweg ist generell – wie der Senat oben ausgeführt hat – mit den Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a. a. O.) und den darauf fußenden Regelungen des zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielrechts nicht vereinbar. Das gilt auch für die in Aussicht genommene Testphase von ca. 4 Wochen an einzelnen Sparkassenstandorten in Niedersachsen. Insbesondere ist – wie dargelegt – der Lotterievertrieb über Kunden Service Terminals von Sparkassen nicht mit dem herkömmlichen Vertriebsweg über terrestrische Annahmestellen strukturell vergleichbar und daher für einen Austausch insbesondere unter dem Gedanken der Begrenzung der Spielsucht nicht geeignet. Hiervon abgesehen hat der Antragsgegner zu Recht darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin es bisher auch versäumt habe, ein Konzept vorzulegen, in dem u. a. dargestellt werde, in welcher zeitlichen, räumlichen und rechtlichen Weise ein Austausch stattfinden solle. Auch sei es fraglich, wie sich die Antragstellerin kurzfristig von den bestehenden Verträgen mit den Betreibern der jeweiligen Annahmestellen hätte lösen wollen.

Zudem würde der Erteilung einer Erlaubnis entgegenstehen, dass entgegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 NGlüSpG i. V. m. § 9 Abs. 5 GlüStV der Fachbeirat die Auswirkungen des neuen Vertriebswegs auf die Bevölkerung bisher nicht untersucht und bewertet hat.

Zu Gunsten der Antragstellerin greifen auch nicht die Übergangsregelungen des § 27 Abs. 1 und 2 NGlüSpG sowie des § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV ein. Nach diesen Vorschriften gelten die bis zum 1. Januar 2007 erteilten Konzessionen, Genehmigungen und Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 GlüStV – soweit nicht im Bescheid eine kürzere Frist festgelegt ist – bis zum 31. Dezember 2008 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages – abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV – Anwendung finden (Abs. 1 Satz 1). Abs. 1 dieser Überleitungsvorschriften findet darüber hinaus entsprechende Anwendung auf die Vermittler von erlaubten öffentlichen Glücksspielen (Abs. 2 Satz 1). Die Voraussetzungen dieser Übergangsregelungen sind hier jedoch aller Wahrscheinlichkeit nach nicht erfüllt.

Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass die ihr als Veranstalterin von Lotterien bis zum 1. Januar 2007 erteilten Konzessionen auch die Befugnis zum Vertrieb ihrer Lotterieprodukte über Kunden Service Terminals von Sparkassen beinhalteten, denn hierfür hätte es nach der damals geltenden Rechtslage keiner gesonderten Erlaubnis bedurft. Vielmehr sei ihr Vorhaben als technische Neuerung im Rahmen des von ihr ausgeübten terrestrischen Eigenvertriebs zulässig gewesen. Der Senat kann offen lassen, ob im vorliegenden Fall von einem Eigenbetrieb der Antragstellerin ausgegangen werden kann. Dies könnte fraglich sein, weil die Kunden Service Terminals den Sparkassen angegliedert sind. Denn die Antragstellerin erfüllt jedenfalls die Anforderungen der Übergangsregelung des § 27 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG (= § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) deshalb nicht, weil ihr bis zum 1. Januar 2007 keine Konzessionen erteilt worden sind, die den Vertrieb ihrer Lotterieprodukte über Kunden Service Terminals von Sparkassen erlaubten.

Allerdings ist es richtig, dass die bis zum 31. Dezember 2007 geltenden glücksspielrechtlichen Regelungen (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland – LottoStV -, dem der Niedersächsische Landtag durch Art. 2 des Gesetzes vom 4. 6. 2004 – Nds. GVBl. S. 163 – zugestimmt hatte und der gemäß § 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über das Lotterie- und Wettwesen – NLottG – vom 21. 6. 1997 – Nds. GVBl. S. 289 -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. 12. 2006 – Nds. GVBl. S. 597 -, ergänzend in Niedersachsen galt) eine Genehmigungspflicht der Vertriebsform für die von der Antragstellerin veranstalteten Glücksspiele im Unterschied zur heutigen Rechtslage nicht ausdrücklich vorsahen. Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, dass früher der Vertriebsweg über terrestrische Annahmestellen der allein Übliche war. Von daher erklärt es sich auch, dass in den damals erteilten Konzessionen eine konkrete Aussage zur Form des Vertriebs oder der Vermittlung fehlte. Dass auch die Antragstellerin seinerzeit davon ausging, dass sich die ihr erteilten Konzessionen lediglich auf den Vertriebsweg über terrestrische Annahmestellen bezogen, wird daran deutlich, dass sie, als sich die technische Möglichkeit für den Internetvertrieb eröffnete (vgl. dazu etwa das Schreiben des Antragsgegners an die Antragstellerin vom 9. 7. 2004), einen entsprechenden Antrag stellte und ihr daraufhin eine gesonderte Erlaubnis erteilt wurde. Auch die vom Antragsgegner nach Maßgabe von § 4 Abs. 3 NLottG genehmigten Teilnahmebedingungen haben nur diese beiden Vertriebswege zum Gegenstand. Dementsprechend hat die Antragstellerin auch für den hier in Rede stehenden Vertrieb über Kunden Service Terminals von Sparkassen ausdrücklich eine Zustimmung zur geplanten Umsetzung des Verfahrens beantragt. Hieran wird deutlich, dass sie damals selbst diesen neuen Vertriebsweg als genehmigungsbedürftig angesehen hat. Unter diesen Umständen kommt der Antragstellerin auch ein irgendwie gearteter Vertrauensschutz nicht zugute.

Spätestens seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a. a. O.) dürfte die herausragende Bedeutung auch der Vertriebswege für die verfassungsrechtlich gebotene Ausrichtung des Glücksspielangebots am Ziel der Bekämpfung der Spielsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft allgemein festgestanden haben. Daran hat sich auch der Antragsgegner als Lotterieaufsicht auszurichten. Seine Entscheidung, in der Übergangsphase zwischen diesem Urteil und der erforderlichen Neuregelung des Glücksspielwesens ab 1. Januar 2008 keine neuen Vertriebswege für Lotterieprodukte zuzulassen, begegnet deshalb keinen durchgreifenden Bedenken. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass beispielsweise ein Einschreiten gegen private Anbieter oder Vermittler von in Niedersachsen nicht konzessionierten Sportwetten rechtlich kaum durchsetzbar wäre, würde der Antragsgegner zugleich – sei es durch Erteilung einer entsprechenden Genehmigung, sei es durch Absehen von einer Untersagungsverfügung – eine Ausweitung der Vertriebsstruktur der Antragstellerin zulassen (vgl. zu diesem Aspekt auch Senatsbeschl. v. 8. 7. 2008, a. a. O., S. 15 f. d. BA). Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Genehmigungspflicht der Einführung des streitbefangenen Vertriebsweges ergebe sich auch aus einer entsprechenden Anwendung von § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LottoStV in Verbindung mit § 3 NLottG, nicht zu beanstanden.

Nach alledem umfassten die der Antragstellerin bis zum 1. Januar 2007 erteilten Konzessionen nicht die Befugnis, die in Rede stehenden Lotterieprodukte über Kunden Service Terminals von Sparkassen zu vertreiben, so dass die Überleitungsvorschrift des § 27 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG (= § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) nicht auf sie anwendbar ist.

Ebenso wenig kann sich die Antragstellerin mit Erfolg auf die Übergangsregelung des § 27 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG (= § 25 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) berufen. Der Senat hat bereits Zweifel, ob sie überhaupt als Vermittler im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist. Es dürfte näher liegen, den Sparkassen diese Eigenschaft beizumessen, weil in deren Geschäftsräumen die Kunden Service Terminals stehen, über die die betreffenden Lotterien an die Antragstellerin vermittelt werden. Die Sparkassen nehmen insoweit die Funktion einer Annahmestelle im Sinne des § 5 NGlüSpG wahr. Sie hatten aber weder zum 1. Januar 2007 eine entsprechende Vermittlungstätigkeit aufgenommen noch verfügten sie über eine Erlaubnis. Das Gleiche würde gelten, wenn man die Antragstellerin als Vermittler im Sinne des § 27 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG (= § 25 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) ansehen würde.

Da die Antragstellerin nach der maßgeblichen neuen Rechtslage weder über die erforderliche Erlaubnis für den Vertrieb der genannten Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen verfügt und dieses Projekt auch nicht erlaubnisfähig ist, noch zu ihren Gunsten die Übergangsregelungen im neuen Glücksspielrecht eingreifen, darf ihr der Antragsgegner die geplante Tätigkeit gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG untersagen. Diese Vorschrift normiert sogar eine Verpflichtung zum Einschreiten. Dagegen war nach dem bis zum 31. Dezember 2007 geltenden § 14 Abs. 1 NLottG in Verbindung mit § 12 Satz 2 LottoStV die Entscheidung hierüber in das Ermessen der Aufsichtsbehörde gestellt. Da es sich bei der Untersagung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, ist auf die neue Rechtslage abzustellen. Der Senat musste sich deshalb nicht mit den im Schriftsatz vom 14. September 2007 erhobenen Einwänden der Antragstellerin gegen die Ermessensausübung durch den Antragsgegner im Bescheid vom 25. Mai 2007 auseinandersetzen. Aber selbst wenn man dies anders sehen sollte, ließen sich keine durchgreifenden Ermessensfehler feststellen. Der Senat hält die darauf bezogenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts für zutreffend und macht sich diese gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zu eigen. Das dagegen gerichtete Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, mit dem sie im Wesentlichen ihre erstinstanzlichen Ausführungen wiederholt und vertieft, führt zu keinem anderen Ergebnis.

Da der Bescheid vom 25. Mai 2007 nach alledem voraussichtlich rechtmäßig ist, überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Im Übrigen vermag der Senat in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht keine ins Gewicht fallenden privaten Interessen zu erkennen, die es ausnahmsweise gebieten könnten, das öffentliche Interesse an der Durchsetzung eines offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsakts zurückzudrängen. Darüber hinaus trägt auch die seit dem 1. Januar 2008 geltende Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV zur Verstärkung des öffentlichen Interesses bei. Damit bleibt der unter 1. gestellte Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den angefochtenen Bescheid ohne Erfolg.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass auch die unter 2. und 3. gestellten Anträge der Antragstellerin nicht begründet sind. Die im Beschwerdeverfahren gestellten Hilfsanträge sind ebenfalls abzulehnen. Die Antragstellerin hat – wie dargelegt – keinen Anordnungsanspruch dahingehend, dass ihr nach Abschluss des Modellversuchs der Vertrieb der genannten Lotterien über Kunden Service Terminals von Sparkassen in Niedersachsen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache im Wege des jeweiligen Austausches von terrestrischen Lotterieannahmestellen gegen Kunden Service Terminals gestattet wird. Da dieser Vertriebsweg nicht erlaubt ist, kann auch die unter 3. im Wege der einstweiligen Anordnung begehrte befristete Genehmigung der Teilnahmebedingungen für die über Kunden Service Terminals zu vertreibenden Lotterien nicht erteilt werden.

Vorinstanz:
Beschluss des VG Hannover vom 20.08.2007, Az.: 10 B 3140/07

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