Elektronische Patientenakte: Verletzung der informationellen Selbstbestimmung?

Bundesverfassungsgericht

Beschluss vom 04.01.2021

Az.: 1 BvQ 108/20

In dem Verfahren

über den Antrag,

im Wege der einstweiligen Anordnung

Artikel 1 Nummer 6a Buchstabe b) und Artikel 1 Nummer 22 Buchstabe a) Doppelbuchstabe bb) des Gesetzes zum Schutz elektronischer Patientendaten in der Telematikinfrastruktur (Patientendaten-Schutz-Gesetz – PDSG) vom 14. Oktober 2020 (Bundesgesetzblatt I Seite 2115) bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren, längstens für die Dauer von sechs Monaten, nicht in Kraft treten zu lassen,

hilfsweise,

Artikel 1 Nummer 6a Buchstabe b) des Gesetzes zum Schutz elektronischer Patientendaten in der Telematikinfrastruktur (Patientendaten-Schutz-Gesetz – PDSG) vom 14. Oktober 2020 (Bundesgesetzblatt I Seite 2115) bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren, längstens für die Dauer von sechs Monaten, nur unter folgenden Maßgaben in Kraft treten zu lassen: Die Teilnahme an Maßnahmen nach § 68b Absatz 1 und 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – ist freiwillig. Die Versicherten können einer Auswertung ihrer Daten nach § 68b Absatz 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – sowie der gezielten Information oder der Unterbreitung von Angeboten nach § 68b Absatz 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – durch die Krankenkassen jederzeit ohne Angabe von Gründen schriftlich oder elektronisch widersprechen. Bereits verarbeitete Daten der Versicherten, die einer Auswertung ihrer Daten widersprochen haben, sind von allen Einrichtungen, die Daten im Sinne von § 68b sowie § 284 Absatz 1 Satz 1 Nummer 19 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – verarbeiten, unverzüglich zu löschen. Die Krankenkassen informieren die Versicherten bei der ersten Kontaktaufnahme zum Zwecke der Information oder des Unterbreitens von Angeboten nach § 68b Absatz 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – über die Möglichkeit des Widerspruchs bezogen auf die Verarbeitung ihrer Daten nach § 68b Absatz 1 und 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung –.

Antragsteller:

S…,

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richter (…),

(…)

und die Richterin (…)

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 4. Januar 2021 einstimmig beschlossen:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

G r ü n d e :

I.

Der Antragsteller wendet sich im Wege eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen § 68b Abs. 3, § 284 Abs. 1 Satz 1 Nr. 19 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V) in der Fassung des Gesetzes zum Schutz elektronischer Patientendaten in der Telematikinfrastruktur (Patientendaten-Schutz-Gesetz, BGBl 2020 S. 2115 ff.).

1. § 68b Abs. 1 Satz 4 SGB V erlaubt den gesetzlichen Krankenversicherungen, die von ihnen rechtmäßig erhobenen und gespeicherten versichertenbezogenen Sozialdaten im Sinne von § 284 SGB V für die Vorbereitung von – gesetzlich nicht näher bestimmten – Versorgungsinnovationen und für die Gewinnung Versicherter für dieser Versorgungsinnovationen im erforderlichen Umfang auszuwerten. Die Auswertung erfolgt pseudonymisiert und, soweit möglich, auch anonymisiert. Nach § 68b Abs. 2 Satz 1 SGB V können die Krankenkassen ihre Versicherten über individuell geeignete Versorgungsinnovationen und andere Versorgungsleistungen informieren und ihnen entsprechende individuelle Angebote machen. Nach der bis zum Inkrafttreten des Patientendaten-Schutz-Gesetzes geltenden Rechtslage bestand sowohl für die Datenauswertung als auch für die Information und das Unterbreiten von Angeboten ein Einwilligungserfordernis der Versicherten. Durch § 68b Abs. 3 SGB V in der angegriffenen Fassung des Patientendaten-Schutz-Gesetzes ist dieses Einwilligungserfordernis hinsichtlich der Datenauswertung nach § 68 Abs. 1 Satz 4 SGB V gänzlich entfallen. Hinsichtlich der gezielten Information und der Unterbreitung individueller Angebote nach § 68b Abs. 2 SGB V wurde das vorher bestehende Einwilligungserfordernis durch eine Widerspruchsmöglichkeit ersetzt. § 284 Abs. 1 Satz 1 Nr. 19 SGB V flankiert die Vorschrift des § 68b SGB V, indem er die Datenerhebungs- und -speicherungsbefugnis der gesetzlichen Krankenversicherungen auf solche Sozialdaten erweitert, die zur Vorbereitung von Versorgungsinnovationen, zur Information der Versicherten und zur Unterbreitung von Angeboten nach § 68b Abs. 1 und Abs. 2 SGB V dienen.

2. § 68b SGB V hatte bereits in Gestalt seiner Vorgängerfassung durch das Gesetz für eine bessere Versorgung durch Digitalisierung und Innovation vom 9. Dezember 2019 (Digitale-Versorgung-Gesetz, BGBl 2019 S. 2562 ff.) von Seiten des Bundesrates und verschiedener Verbände Kritik hinsichtlich der darin verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe erfahren (vgl. BRDrucks 360/19 [Beschluss], S. 9 f.; Stellungnahme des Verbandes Deutscher Alten- und Behindertenhilfe e.V. zum Digitale-Versorgung-Gesetz, S. 2; Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Wissenschaftlichen Medizinischen Fachgesellschaften zum Digitale-Versorgung-Gesetz, S. 2). Die Kritik bezog sich insbesondere auf die mangelnde Bestimmtheit des Umfangs der auszuwertenden Daten („in erforderlichem Umfang“) und auf den gesetzlich nicht näher eingegrenzten Zweck der Datenauswertung („für die Vorbereitung von Versorgungsinnovationen“), von Seiten der medizinischen Fachgesellschaften auch darauf, dass die Abgrenzung der Informationen und Angeboten zu diagnostischen und therapeutischen Interventionen nicht klar getroffen werde.

3. Der Antragsteller ist in Deutschland gesetzlich versichert. Er rügt eine Verletzung in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Die Verletzung ergebe sich schon aus der mangelnden Bestimmtheit der angegriffenen Normen, jedenfalls aber daraus, dass sie nach dem Wegfall des Einwilligungserfordernisses in § 68b Abs. 3 SGB V nicht mehr verhältnismäßig seien, da die Versicherten hierdurch ihre Datenhoheit verloren hätten. Durch die Datenauswertungsbefugnis könnten aus den in hohem Maße sensiblen Gesundheitsdaten aussagekräftige Gesundheitsprofile einzelner Versicherter erstellt werden; dies stelle eine umfassende und anlasslose Profilbildung dar. Die im Gesetz vorgesehene Pseudonymisierung sei ungenügend zur Wahrung der Persönlichkeitsrechte der Versicherten. Es sei zudem keine hinreichende IT-Sicherheit gewährleistet. Missbräuchlicher Nutzung der Daten durch Dritte werde nicht hinreichend vorgebeugt. Infolge der durch § 263a Abs. 1 SGB V ermöglichten finanziellen Involvierung der gesetzlichen Krankenkassen am Markt für digitale Gesundheitsinnovationen seien ferner Interessenkonflikte bei den Kassen zu befürchten.

II.

Der Antrag ist abzulehnen.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall – auch schon vor Anhängigkeit eines Verfahrens zur Hauptsache (vgl. BVerfGE 134, 135 <137 Rn. 3> m.w.N.; stRspr) – einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang der Verfassungsbeschwerde sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde jedoch der Erfolg versagt bliebe (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 7. April 2020 – 1 BvR 755/20 -, Rn. 6 m.w.N.; stRspr).

2. Eine noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde wäre aus Gründen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) unzulässig.

a) Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt, dass ein Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>; 114, 258 <279>; 115, 81 <91 f.>; 123, 148 <172>; 134, 242 <285 Rn. 150>; stRspr). Auch bei Rechtssatzverfassungsbeschwerden soll hierdurch der Aufgabenverteilung zwischen den Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht entsprochen und das Bundesverfassungsgericht durch eine vorherige Befassung der Fachgerichte entlastet werden (vgl. BVerfGE 55, 244 <247>; 72, 39 <43 f.>; 77, 381 <401>; 102, 197 <207>). Ihm soll ferner ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet sowie die Rechtsauffassung der Fachgerichte vermittelt werden (vgl. BVerfGE 72, 39 <43>; 74, 102 <113 f.>; 77, 381 <401>; 114, 258 <279>; 150, 309 <326 Rn. 42>). Angesichts der Bedeutung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen soll sichergestellt sein, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Grundlage weitreichende Entscheidungen und Aussagen über den Inhalt einer einfachgesetzlichen Regelung treffen muss, solange sich hierzu noch keine gefestigte Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelt hat (vgl. BVerfGE 86, 15 <27>; 114, 258 <280>).

Gegebenenfalls kann daher auch die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören. Letztere ist auch im Fall von Parlamentsgesetzen statthaft, wenn die Feststellung begehrt wird, dass wegen Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet worden ist (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 f. Rn. 85 f.>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 21. Januar 1999 – 1 BvR 2077/98 – juris, Rn. 7 f.; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 16. Juli 2015 – 1 BvR 1014/13 -, Rn. 6 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 -, juris, Rn. 15). Anderes gilt nur, wenn der Sachverhalt allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, deren Beantwortung weder von der näheren Sachverhaltsermittlung noch von der Auslegung und Anwendung von Vorschriften des einfachen Rechts durch die Fachgerichte, sondern allein von der Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt, sodass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung keine verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären (vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>; 138, 261 <271 f. Rn. 23>; 150, 309 <326 f. Rn. 44>; stRspr).

b) Gemessen hieran war der Antragsteller verpflichtet, zunächst bei den Sozialgerichten um Rechtsschutz im Wege einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage nachzusuchen.

Die in den angegriffenen Vorschriften verankerten Datenverarbeitungsbefugnisse enthalten unbestimmte Rechtsbegriffe, von deren Auslegung entscheidend abhängt, inwiefern der Antragsteller rechtlich und tatsächlich beschwert ist. Die Reichweite und die Handhabung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe waren bereits im Gesetzgebungsverfahren zur Vorgängerfassung des § 68b SGB V Thema verschiedener Stellungnahmen. Auch die Kommentarliteratur beschäftigt sich etwa mit dem Fehlen einer gesetzlichen Definition für „Versorgungsinnovationen“ (vgl. Kircher, in: Becker/Kingreen, SGB V, 7. Aufl. 2020, § 68b Rn. 2; Koch, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB V, 4. Aufl. 2020, § 68b Rn. 9). Damit sind gerade nicht nur spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen, sondern diesen vorgelagert zunächst Fragen der Auslegung des Fachrechts zu klären. Erst danach besteht eine gesicherte Tatsachen- und Rechtsgrundlage, auf der über die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Normen entschieden werden kann.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar